论检察委员会办公室案件质量审查如何发挥职能作用

焦道友+张道银+王文影+王艳

摘要：检察委员会办公室是检察机关检察委员会的专门办事机构，承担案件质量审查之任务。实践中，检察委员会办公室在案件质量审查中职能作用的发挥亦凸显出一些问题。司法责任不明确、案件质量审查结果应用转化不足，使其作用和价值未能充分彰显。在司法责任制新形势下，须明确司法责任承担主体和审查人员的角色定位，强化案件质量审查结果的应用与转化，通过案件质量审查作用的发挥，保障检察官权力规范正当运行。

关键词：案件质量；职能；作用；司法责任制

一、检察委员会办公室案件质量审查的必要性

质量是案件的生命线，是检察机关公信力的基石，保证案件质量，是检察机關执法办案的内在要求。新形势下，司法责任制的实施，赋予了检察官相应的办案决定权，更加凸显了检察官办案的主体地位。“谁办案谁负责、谁决定谁负责”的责任要求，检察官办案权力的增大，其承担的办案责任亦增加。由于检察官对案件的处理具有独立的决定权，部门负责人、分管副检察长不再审批案件，传统审批办案模式对检察官办案权力已逐渐丧失监督和约束力。在办案中，检察官权力的行使会出现两种现象，一是检察官权力增大，在办案中不正当行使权力，滥用职权，侵犯当事人合法权益。二是办案责任压力的增加，部分检察官不敢于担当，不负责任，为了转移和规避责任，检察官对其应当独立决定的案件不单独作出决定，而是选择将案件提交检察委员会讨论决定，将个人应当承担的司法责任从而转移给检察委员会。两种现象的存在，很显然检察官权力的行使违背了司法责任制改革的内在要求。实践中，如何保障检察官规范正当行使权力，完善对其权力运行的监督和制约，是当下面临的现实问题。

依据《人民检察院检察委员会组织条例》、《人民检察院检察委员会议事和工作规则》等规定，检察委员会办公室是检察委员会的专门办事机构，承担对议题“程序过滤、实体审查”的双重任务。其中对案件而言，实体审查包括案件事实把握、证据采信和拟提法律意见。案件通过检察委员会办公室的审查，对检察官提出的意见进行肯定或者否定性判定，对检察官案件的办理具有明显的监督制约作用，其作用的充分发挥，有利于保障检察权的正当行使，有利于提高案件办理的质量，有利于提升检察公信力。

二、检察委员会办公室在案件质量审查中如何发挥职能作用实践之分析

从2014年以来，界首市人民检察院检察委员会办公室积极履职，尤其是在对案件实体审查即案件质量审查中逐步进行了一些有益的尝试，收到了良好的效果。

（一）建立提前列席机制，了解熟悉案情，奠定案件质量审查基石

按照该院检委会议事规则要求，办案部门拟提检察委员会审议案件应当在期限届满2日前提交检察委员会办公室审查。但是由于该院侦监科、公诉科案多人少，不少拟上会案件很难在规定的期限内提交审查，不少案件往往到期当天甚至到期前几个小时才提交审查，致使检察委员会办公室审查时间较短，影响到检察委员会办公室出具审查意见。为了改变这一状况，提高对案件质量审查的效率，该院在规定和实践中寻求新的解决办法，相对延长检察委员会办公室对案件的审查时间。该院从侦监、公诉部门提前介入公安侦查活动这一法定、且行之有效的做法中获得灵感，把审查活动向前延伸，规定侦监、公诉部门研究承办人拟作不捕、不起诉或者公诉部门改变起诉意见书定性影响量刑档次的，部门召开案件讨论时，应当通知检察委员会办公室派员列席。检察委员会办公室通过列席案件讨论，及早熟悉了案情、证据和争议焦点，节省了审查材料时间，明确了出具审查意见的重点，为及时和提高出具高质量的审查意见奠定了基础。

（二）建立沟通询问机制，掌握案外证据，保障犯罪嫌疑人合法权益

检察委员会办公室审查并出具审查意见，依据的某一案件的整体证据而言的，并非仅对办案科室提交的审查报告作出结论。事实上，任何一个审查报告都是原承办人员对案件证据依照个人的思考习惯为证明自己观点系统化的结果。因此，思考过程中就证据取舍存在无意识的疏漏、遗漏和片面性在所难免。检察委员会办公室在对审查报告审查的过程中，要注意审查影响案件正确处理的程序和实体方面的证据，不能把视野局限在纸质的审查报告上，人云亦云的跟风随流不加思考。如审查报告中没有罗列必须的证据，即可通过查阅卷宗材料、询问案件承办人以及案件侦查人员获得求证。2014年以来，该院检察委员会办公室查阅26起案件证据材料，询问办案人员30余次，询问侦查人员10余次，较好解决了证据缺失问题，有效保证了审查意见的出具质量，保障了犯罪嫌疑人合法权益。

（三）建立因案而异机制，力求说理简洁，为检察委员会决策服务

检察委员会办公室对案件的审查最终落脚于审查意见，审查意见体现了检察委员会办公室对案件事实认定，证据采信和处理意见综合评判。它是为检察委员会、检察长决策提供参考。因此，它不应当是科室案件审查报告的简单复制重复，否则失去了检察委员会办公室审查这一环节的必要性；也不能不分青红皂白一味长篇大论，洋洋洒洒，冗繁复杂，让领导不知所云要表达的重点。审查意见的出具应当体现简洁的属性，以简洁的文字赋予丰富的内涵，让检察长、检察委员会办公室及时明白检察委员会办公室意见在说什么。所谓简洁包括了以下几个方面的内容：第一，对于科室案件事实认定、证据采信和法律适用正确的，可以直接出具同意承办科室意见，对于犯罪构成的事实，情节简要叙述，不再像办案部门那样对案件证据详细分析论证，画龙点睛提示性标注即可。第二，对于科室案件事实认定、证据采信和法律适用基本正确，但在某一方面存在欠缺的情形。检察委员会办公室出具意见主要对于欠缺部分进行补充、完善或者给予更正。第三，对于科室案件事实认定、证据采信和法律适用存在明显错误的情形。检察委员会办公室在出具审查意见是首先指出科室意见错误的原因，其次阐明检察委员会办公室意见的理由，正反结合，有破有立，客观全面。

三、检察委员会办公室在案件质量审查中存在的问题endprint

（一）司法责任承担主体不明

司法责任制的实行，明确“谁办案谁负责，谁决定谁负责”。检察官对办案具有决定权，同时承担司法责任。检察委员会办公室在案件质量审查中，对检察官提请检察委员会讨论的案件具有一定的审查判断权，对检察官案件处理结论是否正确需要作出明确的意见。由于检察委员会的委员在讨论案件时受制于讨论案件时间的限制，往往对案件缺乏全面的认知，那么检察委员会办公室提出案件审查意见对检察委员会的委员具有很强的示范作用。检察委员会办公室提出的审查意见若被检察长或者检察委员会采纳，一旦出现错案，那么检察委员会办公室审查案件的人员是否承担一定的司法责任，并没有明确的规定。由于司法责任承担不明确，往往造成审查人员要么较随意改变检察官的意见，要么稀里糊涂地赞成检察官的意见，反正案件最终由检察长或者检察委员会决定，这很显然不利于检察委员会办公室案件质量审查作用的发挥，难以保障案件质量。

（二）提前介入参与案件讨论，背离了司法责任制的内在要求

为了了解熟悉案件情况，提前介入参与科室案件讨论，不符合司法责任制改革精神的要求。参与科室案件讨论，听取了案件承办人、科室负责人意见及其他检察官的意见，虽然有利于检察委员会办公室审查人员了解案情，减少案件审查时间，提高审查的效率，但在一定程度上不利于检察委员会办公室审查人员的独立判断。若审查人员在会上对案件发表意见，那么就会影响了检察官对案件独立作出决定，在一定承担上干预了检察官办案。

（三）案件质量审查结果应用转化不足

检察委员会办公室审查意见改变了检察官的意见，检察委员会根据检察委员会办公室审查的意见对案件作出了决定，那么检察官提出的案件处理决定，检察官理应承担相应的司法责任。若此时检察官不承担相应的司法责任，那么往往会造成检察官为规避办案责任，而将大量的案件提交检察委员会作出决定，这样实质上违背了司法改革的初衷。实践中，检察委员会办公室只注重案件质量实体的判断审查，而往往忽略了案件质量审查结果的应用与转化。主要表现在，改变检察官意见后，未将案件质量审查的结果与检察官业绩考核、奖惩、职务升迁予以衔接，未能从责任承担上进一步监督与约束检察官正当行使执法权。

四、检察委员会办公室案件质量审查如何发挥作用的对策

（一）明确责任主体，提高审查人员担当意识

检察委员会办公室作为检察机关检察委员会办事机构，通过对检察官办理案件的审查，提出对案件的处理意见，对于保障法律公平公正统一实施，弥补个体检察官法律执业素养和规范检察权正当行使发挥着积极作用。由于检察委员会办公室审查人员对审查的案件是否承担相应的司法责任不明确，检察委员会办公室在案件质量审查中作用的发挥往往依赖审查人员自身业务素质的高低及工作的责任心。明确审查人员的责任承担，若检察委员会依据审查人员的意见改变了检察官对案件处理的意见，造成错案，那么审查人员亦应当承担相应的司法责任，并作为其业绩考核、奖惩及职务晋升的依据。通过责任的承担，倒逼审查人员敬职敬业，敢于担当，切实保障案件质量。

（二）明确角色定位，保证检察委员会办公室在案件质量审查中做到到位而不越位

检察体制的改革，办案责任制的实行，其目的在于实现检察官不受内外因素的干预依据案件事实和法律的规定对案件独立作出决定，并承担相应的司法责任。审查人员在案件质量审查中，应当充分尊重检察官自主办案权。即使审查人员为了提前熟悉案情，参与办案部门的案件讨论，应注意把握好角色定位，掌握好列席会议的度。由于审查人员不是科室办案人员，不应当对案件事实、证据和处理意见发表个人意见，而左右或影响到科室人员意见的发表。审查人员在对案件审查过程中，亦不应当受到科室及承办人意见的左右，应当查阅卷宗材料，在全面听取科室案件讨论的基础上，独立形成自己的内心确信，自主对案件审查提出意见，为检察长和检察委员会的决定提供可靠保障。

（三）强化案件审查质量结果的应用与转化，充分保障案件审查作用发挥

为了加强对检察官行使权力的监督与制约，切实保障案件质量，应当注重对案件审查结果的应用与转化。一是要建立审查结果通报机制。案件审查后，应当对案件审查的结果通报案件管理办公室，告知案件质量评查人员在检察官案件办结后对该案件重点评查，按照案件质量评查的规定，对案件办理的质量等次作出评价，并将案件评查的结果纳入干警执法档案，作为检察官业绩考核、职务晋升、奖惩以及奖金分配的重要依据。二是建立案件质量审查奖惩机制。对于审查人员在案件质量审查中，对案件的正确处理发挥了关键作用，应当对审查人员予以表彰。对于审查人员严重不负责任，致使检察长或检察委员会依据审查人员的审查意见改变了检察官的意见，造成错案，应当追究其相应的司法责任。三是要建立案件质量审查总结机制。在案件质量审查中，对于发现的典型案例以及发现的疑难复杂问题，进行分析和研讨，撰写案件质量审查报告，为业务部门办理案件提供参考和借鉴，为检察长和检察委员会的决策提供服务。

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本文系阜阳市人民检察院2016年度全市檢察实务研究课题“检委办如何在案件质量审查中发挥职能作用”（项目号：FJ201606）阶段性成果。

作者简介：焦道友，安徽省界首市人民检察院党组成员，反贪局长；张道银、王文影、王艳，安徽省界首市人民检察院检察员。endprint