政策性农业保险专题调研报告——以福建省为例

●郑延良 陈圣雄 吴湘云

政策性农业保险专题调研报告
——以福建省为例

●郑延良 陈圣雄 吴湘云

农业是一个国家和地区的基础性产业，其所提供的农产品不仅关系到国计民生的安全问题，也是国民经济诸多产业的初级产品来源。但农业受自然条件的制约大、农业防灾抗灾能力脆弱，开展政策性农业保险对分散农业生产风险、补偿农业灾害损失有重要意义。本文通过开展福建省政策性农业保险专题调研，了解近年来政策性农险工作开展情况及存在的问题，探讨进一步推动政策性农险业务的意见建议，为完善和落实农险政策提供参考。

政策性农业保险中央财政补贴保险公司

为了解福建省政策性农业保险工作开展情况及存在的问题，探索福建省政策性农业保险可持续发展对策，财政部驻福建专员办于2015年8月至2016年7月对福建省开展政策性农业保险的情况进行了调研。

一、调研目的

福建省政策性农业保险自2006年试点启动以来，在服务农业、抵御风险方面作出了积极贡献，但其高速发展的背后也隐藏着诸多不足和弊端。为此，在对福建省政策性农业保险发展实践及问题调研基础上，本文总结其可推广和借鉴的经验，分析制约其发展的因素，研究探索发展和完善政策性农业保险的对策，可以为财政惠农资金的有效使用、国家惠农政策的有效落实提供有益的参考。

二、调研对象

目前，福建省开展政策性农业保险业务的保险公司共有3家，分别为中国人民财产保险股份有限公司福建省分公司（以下简称“人保财险福建省分公司”）、中国人寿财产保险股份有限公司福建省分公司及中华联合财产保险股份有限公司福建分公司。其中，涉及中央财政农业保险保费补贴的仅人保财险福建省分公司1家。

为此，选定调研对象主要为人保财险福建省分公司及其相关县（市、区）分公司，并根据调研需要适时走访了财政、农业、林业、保监等有关部门。

三、调研情况

（一）福建省政策性农业保险发展现状

2005年福建省农业保险试点工作经省委省政府同意，由省政府办公厅、省农办、省财政厅、人民银行福建省分行、福建省保监局和中国人民财产保险股份有限公司福建省分公司组成混编小组负责研究农险问题。经过为期一年的调研，混编小组在充分调研的基础上，于2006年8月18日出台了《福建省人民政府关于开展农业保险试点工作的通知》（闽政文〔2006〕388号），并随《通知》下发了《福建省农业保险第一步试点方案》，正式启动福建省农业保险试点工作。其中，涉及中央财政保费补贴的水稻种植保险、森林综合保险和能繁母猪保险三种政策性农险2011-2015年的业务开展情况见表1。

从表1中可以看出，2011-2015年，水稻、森林、能繁母猪三大政策性农业保险的保费和保额总体上呈增长趋势，财政补贴力度不断加强，赔款金额大幅增加，赔付率也不断升高，政策性农险在抵御农业风险方面发挥着越来越重要的作用。

（二）调研中发现的问题

目前，福建省政策性农业保险经过多年的实践与发展，已经初步走出了一条适合福建地区特色的经验发展之道，特别是近年来，福建省政策性农险领域不断拓宽、产品不断完善与创新，保险赔偿额也逐步提升，农险的服务能力不断加强，农业保险已成为防范农业风险的有效制度安排。但由于政策性农险起步时间晚，涉及面广，监管薄弱等原因，政策性农险的发展还有很长的路要走，此次调研也发现了一些亟待解决的问题：

1、存在财政资金配套不及时或不到位问题。截至2015年底，中国人保财险福建省分公司应收未收保费2711万元，分别是市县财政保费补贴资金1501万元和中央财政保费补贴资金1210万元不能及时到位，其中，水稻种植保险应收未收保费195万元，为市县财政应补贴保费部分；养殖保险应收未收保费1728万元，主要有市县财政应补贴保费518万元和中央财政应补贴保费1210万元。森林综合保险应收未收保费788万元，为市县财政应补贴保费部分。这些问题都会影响保险公司开展政策性农险业务的积极性，在一定程度上制约了政策性农险业务的推广。

2、投保面积不真实影响财政资金使用的有效性。以水稻种植保险为例，福建省素有“八山一水一分田”之称，地形以低山、丘陵为主，导致实地测量难度大、成本高，因此，保险公司主要按照统计年鉴数据来确定水稻投保面积。而按照统计年鉴数据计算的方法在一定程度上虚增了水稻投保面积，财政保费补贴根据投保面积按比例分配，影响了财政资金使用的有效性。

表1 三种政策性农业保险2011-2015年的业务开展情况

3、存在保费收取及赔款方式不合理现象。福建地形决定了农业生产主要以户为单位，产业化规模化水平较低。例如水稻种植保险，每户投保面积有限，农民应缴保费以几元到十几元居多，保险公司到每家每户收取保费成本太高，因此福建部分地区采取从国家发放给农民的有关补贴（如粮食直补等）中扣抵，这种做法一方面违反了农民自愿原则，另一方面也将非水稻种植户列入投保范围，虚增了水稻投保面积。又如森林综合保险，因目前福建省许多经济林都已划为生态林，出险后若保险公司将赔款直接打入林户个人卡上，会出现部分林户将赔款用于其他支出，而非用于灾后林木恢复。调研中发现，福建省部分地区存在保险公司在出险后并未将赔款支付给林户，而是将赔款转入当地林业部门指定账户，由林业部门统一安排植被恢复的现象。

4、部分险种呈现保障水平偏低情况。以森林综合保险、水稻种植保险为例。2009年，福建省实施森林综合保险统保时，根据当时福建省平均造林成本，森林保险每亩保额确定为500元，这一标准一直延续到2013年；2014年，这一标准提高到600元。然而，目前造林平均成本约为1150元/亩，偏低的保额难以满足灾后恢复生产需要。同样，当前仅物化成本，每亩水稻为540-610元，而水稻每亩的保额仅400元，明显偏低。

5、保险公司经营运作不规范制约政策性农险业务发展。调研发现，保险公司在农险业务经营过程中存在诸多问题：比如存在承保的标的物不明的情况，因为保险机构很难辨别投保标的（如能繁母猪承保时未打专用耳标等、种植业也无明显的标签）的真假；保险公司与农户的沟通不到位，致使保费和理赔款存在被侵吞的风险。另外，根据福建保监局现场检查发现，部分保险公司在政策性农险业务经营中存在业务档案失真、承保理赔内控薄弱、虚列费用等问题。

6、存在监管力量薄弱或监管不到位问题。调研发现，由于农险资金主要源于中央及省级财政支持，职能部门通常仅确保上级资金是否到位，而忽视监管；保险监管部门如保监局因人手紧缺，监管力量有限，导致农险补贴资金存在监管缺位问题。虽然此次调研并未发现虚假投保和虚假理赔案例，但相关部门监管不到位很容易滋生腐败。

四、对策建议

（一）加大财政补贴力度，合理分配财政资金，确保惠农政策更好落实到位

虽然近年来国家不断加大对政策性农业保险的财政支持力度，但随着人工成本和物价水平的不断攀升，某些政策性农业保险的保障水平已经不能满足农民灾后的生产需要。建议国家进一步加大财政补贴力度，根据农险产品的实际需求制定新的补贴标准，取消或降低农民缴费比例，推动部分农险品种保费和保额的提高，更好地发挥政策性农险优势。同时，统筹考虑不同地区的实际经济情况，合理分配财政资金，如对财政困难的贫困县（区）可以适当提高中央财政补贴比例，避免因地方财政困难导致相关政策无法落实的现象，进一步提高农业生产的积极性。

（二）改变政策性农险“全覆盖”理念，切实发挥农业保险防灾抗灾作用

调研中发现，福建省农业产业化规模化水平不高，许多农户的投保面积有限，例如水稻种植保险，许多农户投保面积仅为1-2亩，保额在400-800元之间，且部分投保土地并非真正用于水稻种植，投保政策性农险对农户而言抗灾防灾的意义不大。因此，许多农户的投保意愿不强，保险公司到每家每户确定种植面积、收取小额保费的成本太高。建议适当提高政策性农险投保门槛，例如水稻种植保险可以规定单户投保面积需在10亩以上，且需遵循农户自愿原则，将财政补贴资金更多地用于保障实际从事农业生产的农户，真正发挥政策性农险防灾抗灾作用。

（三）丰富农险产品，进一步拓宽政策性农险领域

目前，福建省政策性农业保险中涉及中央财政保费补贴的只有水稻种植保险、森林综合保险和能繁母猪保险3种，建议可以根据各省的地域特点和产品特色，进一步拓宽政策性农险领域，将财政资金适当向经济效益好、发展前景广阔的特色农业产品倾斜，推动当地特色农业发展。如可以根据福建省地域特色将茶叶、花卉、设施蔬菜等列入中央财政补贴范围，进一步增加农险险种的针对性和灵活性；或有针对性地开发高保障型的价格指数类保险产品，进一步稳定农户收入，促进当地经济发展。

（四）创新农险技术，增强查勘定损能力

目前，福建省农业保险查勘定损工作主要通过人工实地查勘的方式，查勘成本大，效率不高，特别是大灾发生时，查勘工作将花费大量的人力物力；同时，查勘技术落后容易引发道德风险，给政府和保险公司带来不必要的经济损失。建议国家加大对查勘技术研发方面的投入，创新农险技术，如在养殖业领域引进二维码和DNA鉴别技术，建立养殖业保险标的库，有效防止道德风险，并通过引入3G远程查勘定损技术，提高养殖业保险查勘定损效率。

（五）健全监管机制，确保保费补贴资金真正惠农

建议探索建立保监局、纪委、检察院、审计部门、财政部门等多部门联合的监管机制，加强协作，形成全过程监管链条，防止地方政府和保险公司利用职权分配农业保险的市场资源、干预农业保险的承保和理赔活动来牟取利益。通过制定农业保险补贴资金管理制度、农业保险稽核审计制度等，明确资金的使用范围、操作程序及监督检查等事项，确保财政补贴资金的使用效率和效益；同时拓宽监督举报渠道，通过电视、广播、报纸、乡村公示栏、宣传资料等媒体、渠道进行宣传报道，将承保、查勘定损、理赔情况进行公示，鼓励民众参与监督，进一步规范政策性农业保险行为，确保保费补贴资金真正惠农。■

郭军，孔祥智.我国政策性农业保险主体利益协同度分析[J].华中农业大学学报(社会科学版),2016,(02).

（本栏目责任编辑：王光俊）

财政部驻福建专员办）