政府决策咨询类财政项目资金绩效评价思路研究

2017-08-22秦珍珍

财政监督 2017年16期

●秦珍珍

●秦珍珍

开展决策咨询类财政项目资金绩效评价，是政府部门强化财政支出管理、提高资金使用效益的有力抓手。本文论述了决策咨询类项目绩效评价的开展思路，重点对项目管理类、项目效益类指标的设计思路进行分析，通过研究探索出适合决策咨询类项目特点的绩效评价指标体系，为决策咨询类项目绩效评价提供参考。【关键词】政府决策咨询绩效评价指标体系

一、政府决策咨询类项目简述

政府通过制定对应的行政决策来实现管理目的，其科学化程度直接关系到社会的稳定和经济的发展。然而，随着社会发展的日新月异，科学技术日益进步，新的社会问题和矛盾不断产生，致使现代政府所处的环境越来越复杂，所要解决的问题越来越棘手。因此，如何制定出科学的决策方案是决策部门亟需解决的问题，政府决策咨询类项目在此环境下应运而生。政府决策咨询通过汇集各个领域的专家和学者，研究、分析和决策相关的国内与国际事务，为决策层提供专业理论分析、应用与发展策略等咨询建议，从而提高政府决策质量，保障决策的科学化和民主化。政府决策咨询类项目绩效评价是指政府部门按照公平、公正、公开与实事求是的原则，在一定时期内，运用科学、合理的评价指标，对财政资金支持的决策咨询类项目的经费使用管理、目标实现程度、经费投入产生的效益等方面进行综合的考核评价，其根本目的在于提升财政资金的管理水平，提高资金的使用效率。

政府决策咨询类项目具有两个特点，一是以课题的形式开展，政府开展决策咨询类项目往往通过课题研究的方式进行，课题主要围绕与地区经济社会发展相关的、紧扣地区改革发展实践的重点、热点问题，主题一般具备战略性、全局性和前瞻性；二是充当决策者的“参谋”，绝大部分决策咨询项目通过政府购买服务的方式，由经验丰富、富有创造力的高等院校、科研机构、社会团体与企业的专家学者承接课题，这部分优秀学者通过独立自主地针对决策者提出的决策问题开展研究，进行分析、预测和跟踪，最终形成观点，供决策者参考。

二、政府决策咨询类项目绩效评价思路

本文重点采用指标评价体系的方法对决策咨询类项目进行绩效评价，运用逻辑分析法，依据“投入—产出—效果—影响力”的逻辑路径，从项目决策、项目管理、项目绩效三个维度构建项目绩效评价指标体系。

（一）指标体系设计思路

项目决策、投入管理、财务管理类指标针对不同类型的项目具有较强的共性，本文的重点在于分析项目管理指标中的实施管理指标以及项目效益指标的设计。

针对项目实施管理指标的设计，根据项目实施流程对各个阶段进行细分，剖析关注点。政府决策咨询类项目的一般实施流程为：政府部门确定好本年度开展的课题后，通过向社会公开招标（课题负责人申请——综合评价）、委托（综合评价）等方式确定课题负责人，课题正式立项；之后，经一系列开题报告、中期跟踪汇报等，确定课题中期成果完成情况；最终经过课题结题评审、验收等环节，对课题进行结题，课题成果由政府部门统一管理。

根据以上流程将项目实施内容划分为课题申报、审核、立项、过程管理、成果验收和成果管理六个主要节点。根据各个环节，设定具体指标，指标名称如表1所示。

表1 政府决策咨询类项目实施管理指标

项目效益指标的设计，根据项目最终实现的目标进行具体分解分析。政府决策咨询类项目开展的目的是为决策层提供决策意见和咨询意见，确保政府决策科学化和民主化。而项目绩效指政府在制定和实施一系列决策的过程中，通过采用决策咨询类项目中课题研究成果制定的决策方案，对预期目标实现情况产生的影响。

在课题验收完成后，政府内部通过课题成果转化（由政府部门内部将研究成果二次加工、转化后刊登在各类专报中）——转化成果被批示（经过转化的成果，报送至市领导，获得批示情况）——成果流转至其他部门或内部部门（根据领导批示情况，将成果转至相应部门研阅）——成果在一些政府决策中被引用（部门制定的一些规章制度中，参考研阅成果的情况）——受益人群满意度等一系列流程，实现其社会效益。

根据上述流程，可设置项目效益类指标：成果转化率、成果批示数、成果外部部门研阅率、成果在政府决策中被引用数、受益人群满意度5个三级指标。但在实际绩效评价过程中，上述指标中部分指标的数据获取存在一定的限制，如“成果在政府决策中被引用数”，其数据获取难度存在于两个方面，一方面，政府的实施不是一蹴而就的，实施的过程需要很长的时间，导致部分课题的成效未必能够在短时间内呈现；另一方面，成果被转发至其他部门研阅后，其政策制定是否参考此研究成果，政府部门不得而知。决策咨询类项目的受益人群包括两类，一类是需要决策信息的群体，也是决策咨询类项目的直接受益人群，另一类是政府部门制定的行政决策的服务对象，也是决策咨询类项目的间接受益人群；而当研究成果被转发至不同政府部门后，很难追踪到成果具体阅研情况，另外，由于无法确定政府部门的政策制定是否参考课题研究成果，致使满意度指标较难衡量。综合考虑项目绩效类指标的科学合理、客观实际和可操作性原则，最终，将政府决策咨询类项目的绩效类指标设置如表2所示。

表2 政府决策咨询类项目效益指标

（二）指标权重分配方法

绩效评价指标权重设定是否合理，直接关系到绩效评价结果的准确性和科学性，指标权重设计方法通常采用层次分析法、专家经验判断等。由于决策咨询类项目研究具有鲜明的应用性和辅助决策、提供决策服务的目标，因此，不同指标的重要程度也不同。根据政府决策咨询类项目特点，其不同类型指标的重要性可描述为：项目绩效＞项目管理＞项目决策，此类项目在指标权重分配时，项目绩效类指标分值往往最高，其次是项目管理类指标，最后为项目决策类指标。

（三）指标评分方法

政府决策咨询类项目绩效评价指标，一般采用定量与定性相结合的评价方法，定量指标包括课题完成率、课题验收通过率、成果转化率等，这类指标通过具体数值设计目标值并结合数值表现进行绩效分析。如“成果转化率”指标，该指标的值可以采用公式计算出具体数值，其计算公式为：成果转化率=实际转化的课题数/计划转化的课题数*100%。将计算结果与指标的目标值进行对比，从而对该指标的完成情况进行考核。对于定量指标的目标值设定，通常采用的方法是，查找项目申报立项文件、绩效目标申报表等文件是否记录有项目年度绩效目标，如果有明确的绩效目标数值，则将此值作为指标目标值。然而，这些目标常常不是具体的数值，而是“增长”、“有所提升”等较为模糊的目标，这就需要评价人员对目标值设定较为明确的数值。根据决策咨询类项目往往都是经常性项目这一特点，定量指标的目标值设定可参照该项目前几年的完成情况，设置合理的目标值，如“成果批示数”指标的目标值可设置为上年度课题的成果批示数。

定性指标包括课题申报流程规范性、课题审核立项合规性等，这类指标一般通过指标细分要素进行要点考察，项目实施类指标一般从管理制度和执行情况两方面进行考察，如针对“课题申报流程规范性”指标，主要从是否制定课题申报相关制度、制度内容是否完善、具体执行过程是否按管理制度实施等角度对其进行考核。

三、政府决策咨询类项目绩效评价的难点与展望

近年来，随着决策科学化进程的推进，决策咨询类项目得到了加速发展，随之决策咨询类项目绩效评价也成为研究的热点。本文通过对决策咨询类项目实施流程的各个阶段进行细分，剖析关注点，提炼关键指标，提出了具有可操作性的绩效评价指标体系，以期满足决策咨询类项目管理的需要，提高决策咨询类项目研究的总体质量和效益。

但决策咨询类项目在实际评价过程中存在以下难点。

一是政府实施过程往往需要很长时间，且由于政府行为的前瞻性、连续性和相关性等特点，导致部分课题的成效在绩效评价开展时并未呈现。

二是政府部门在此项目中充当课题负责人与决策者之间的枢纽，一方面，把市委市政府的要求、任务传递给高校和科研院所；另一方面，把研究成果二次加工、转化成各类专报，报送给决策者。当其将成果转发至其他部门研阅后，部门政策制定是否参照此成果，政府部门并不知晓，导致该类项目难以准确搜集相关数据，从而无法准确度量相应指标。

综合上述评价难点，在开展决策咨询类项目绩效评价时，其指标的设计不仅需要考虑完整性、科学性，更要考虑指标所需数据是否能够获取，以及获取到的数据是否能够准确度量该指标等，从而确保绩效评价指标体系的科学性和可操作性。■