全面出击，打造现代金融监管体系

全面出击，打造现代金融监管体系

主持人：所谓“牛栏里关猫”，牛栏空隙太大，猫可以来去自如，表明监管无效。面对当前存在的金融混业、监管真空、监管套利等种种金融监管缺失问题，中央提出“强化金融监管的专业性、统一性、穿透性，所有金融业务都要纳入监管”。如何理解并有效落实这一政策，实现对金融业务监管的全覆盖？

黎昭：当前就监管而言，重点之一就是要解决“牛栏里关猫”的情况。要实现对金融业务监管的全覆盖，主要包括以下两个方面：一是要进一步提高监管专业化水平。当前金融监管存在金融规制落后于金融业务创新发展等情况，特别是对跨市场、跨行业的交叉性金融创新业务，这就迫切需要提高监管专业化水平，保证监管的前瞻性和有效性，跟上市场创新的步伐，填补监管盲区和空白，切实解决监管不到位和滞后的问题。要根据变化的金融经济形势，对监管框架和格局作适应性的调整。二是要摈弃“谁的孩子谁抱走”的思维，统一金融监管政策。或许这一点更为重要。按照金融条块监管相结合原则，建立“中央为主，地方补充，规则统一，权责明晰，运转协调，安全高效”金融监管和风险防范处置体系。针对当前金融分业监管存在信息分割、新型机构和业务监管空白、应对系统性风险协调性不足等突出问题，要在设立国务院金融稳定发展委员会这个大背景下，推动建立具有实质意义的金融监管协调机制，探索整合监管资源，制定统一的监管标准，加强监管协调合作，突出功能监管，避免监管重复和监管真空，防止监管套利，切实提高金融监管质效，确保金融安全稳定。

陈华清：一是坚持机构监管与功能监管并重。在混业经营环境中，迫切需要加强功能监管，对不同类型金融机构开展的相同或类似业务进行标准统一或相对统一的监管。功能监管的一致性和连续性，有助于减少金融机构进行监管套利的机会主义行为，促进监管效率的提高。二是坚持审慎监管与行为监管并重。在形式上，我国从2012年开始，已经建立起了“双峰”的监管模式，但实质上仍然以审慎监管（侧重于金融指标考核）为主，行为监管（侧重于保护金融消费者）只是居于附属地位。同时，从近几年监管的实践来看，我国行为监管工作仍处于起步探索阶段，尚未形成较为成熟的行为监管体系。三是加强监管协调与决策机制建设。过去各个监管机构之间缺乏协调与合作，很大程度上是因为没有一个权威性的机构来进行监管协调并作出最终决策。应确保金融稳定委员会的工作不仅限于监管沟通与协调，而且还要对“一行三会”无法达成一致的金融监管领域内的重大问题进行决议，切实提升金融监管的权威性和有效性。

吴建军：中国的金融分业监管模式不能适应金融混业经营的实际状况。从国内外实践看，金融监管与金融创新相伴相生，在动态上相互促进，目前金融混业、监管真空、监管套利在很大程度上是原来分业监管模式导致的，因而要求监管模式作出进一步的调整。根据中国金融业发展的现状，中央审时度势提出“强化金融监管的专业性、统一性、穿透性，所有金融业务都要纳入监管”，这对于金融业务监管的全覆盖具有重要指导意义，如何有效落实还取决于以下几个方面：一是要有统一的领导机构，避免多头监管与交叉监管，杜绝监管真空；二要强化功能监管，监管重心从机构监管向业务监管、横向监管向纵向监管转移；三是强化行为监管，加强投资者教育，增加金融市场信息的透明度。最后，推进经济改革，提升实体经济运行效率，最大程度上抑制金融无效创新与监管套利的动力，从而优化金融与实体经济的匹配关系，降低监管成本。

李虹含：所谓“亡羊补牢，犹未晚矣”，发现漏洞，补齐漏洞，可以防止金融风险的进一步扩大与恶化。中央提出的“强化金融监管的专业性、统一性、穿透性，所有金融业务都要纳入监管”旨在解决各种规避金融监管进行监管套利的金融活动。

监管套利的存在主要是由于资本的逐利性，任何资本都希望能够获得高收益与低风险，并且使金融监管尽可能少地介入到其创新活动与套利活动中去。加强对资本运作与经营者的道德风险、从业规则的建设，同时加强金融创新规则与制度的建设，是落实好穿透监管的有利手段；同时，加强监管机构之间的协调、联动，将可以有效监控监管真空，对已存在的监管套利业务，要及时发现、规制并制定有效的补漏措施。

主持人：本次会议提出设立“国务院金融稳定发展委员会”引发了舆论的高度关注，打破了此前市场预期“一行三会合并”、“双峰监管”等监管机构改革方案。事实上，2013年经国务院同意央行已经牵头建立了金融监管协调部际联席会议，以进一步加强金融协调监管。值得思考的是，金融协调监管如何避免“流于形式”？

黎昭：近年来，随着金融业务不断创新发展，跨市场、跨行业的交叉性金融市场工具得到广泛运用，客观上需要各金融监管部门加强监管协调，共同防范金融风险，最终实现对金融监管的统一化。现阶段需要进一步做实金融监管协调机制的建设工作，探索整合监管资源，制定统一的监管标准，加强功能监管，更加重视行为监管，避免监管重复和监管真空，防止监管套利；建立健全统一的金融监管法律体系，重点对金融监管架构、监管职责分工、监管技术等方面进行全面界定，拓宽监管范围、强化对金融体系的系统性监管并为消费者提供更多保护，各个监管部门按照统一的金融机构监管法律制定实施细则，对各自监管行业进行监管；同时要加强金融基础设施的统筹监管和互联互通，推进金融业综合统计和信息共享，最大限度地获取核心监管信息。

陈华清：加强金融监管协调、构建现代金融监管框架是实现金融风险监管全覆盖的基础。为进一步加强金融协调监管，应从以下几方面协调施力：一是加强对金融控股公司的协调监管。人民银行负责对包括金融控股公司及其子公司在内的整个混业经营集团的财务状况和风险状况进行监测，由“三会”对集团中从事相应业务的子公司进行对口监管，既包括风险监管也包括行为监管。二是加强对金融理财产品的协调监管。对于功能相近的金融理财产品的监管，应当基于功能监管的原则进行更为协调一致的监管，当务之急是确定统一的标准和规范。三是加强对金融衍生产品的协调监管。人民银行有权制定统一的业务标准和规范，在必要时还有权对市场参与机构提出与安全和稳健运营有关的补充监管要求，行业监管部门应当在法定监管协调机制的框架内予以配合。

吴建军：国务院金融稳定发展委员会的设立表明一行三会仍然相对独立。国务院金融稳定发展委员会应该在一行三会之上，与一行三会存在上下级关系，而过去一行三会之间的协调则是四个平行机构之间进行的，影响监管效率。同时，金融市场的不断深化要求金融监管从机构监管转向功能监管，减少监管套利，因而设立国务院金融稳定发展委员会有助于补齐监管短板。但在国有金融占主导地位、企业与政府普遍软约束以及刚性兑付情形下，金融监管部门的效用函数与社会的效用函数并不完全一致，其监管行为导致的结果与社会利益也会产生偏差，因而会存在一定程度的金融监管无效。

要防止金融协调监管“流于形式”，首先应继续完善金融体制，推进投融资主体多元化，强化约束，打破刚性兑付。只有进一步推进市场化改革，塑造真正的市场主体，监管者按市场规则展开监管才可以在解决现有金融市场失灵的同时不会衍生出新的市场失灵。其次，无论何种形式的监管机构改革方案，应以抑制市场失灵，提升市场有效性、激发市场活力为指导原则，而不是消灭和取代市场。另外，监管机构对其监管行为应按市场逻辑进行充分论证并接受法律及社会的约束。

李虹含：金融协调监管避免“流于形式”的最主要措施是：明确监管目标、责任。金融监管的目标是防控金融风险，促进金融业更好支持实体经济；国务院金融稳定发展委员会除了其机构级别设置独立于一行三会之外，还承担着协调监督一行三会的职责。可以相信，该机构能够在发展中更好敦促一行三会尽责勤勉地履行本机构原有的监管职责，同时，还将承担着宏观审慎与协调配合等监管责任。这些责任的履行是当前金融风险形势的要求，同时也是全国金融工作会议中明确的机构职责。加强问责机制，明确监管目标将可以使协调监管避免流于形式。

主持人：有媒体称，第五次全国金融工作会的召开标志着中国金融发展进入了一个新阶段，在金融监管方面的部署以及国务院金融稳定发展委员会的设立，意味着金融强监管时代来临。如何理解“金融强监管时代”？如何构建适应现代金融市场和业务经营的监管体制？

黎昭：设立国务院金融稳定发展委员会，显然比现有的“一行三会”金融监管协调部际联席会议机制规格更高、权威性更强，未来金融监管将会在更高层次、更大范围上实现统筹协调，更好地实施统一监管、专业监管、穿透监管。“金融强监管”应该包括两个方面：从客体来看，设立国务院金融稳定发展委员会实际上是迈出混业监管的第一步，补齐分业监管的短板，未来所有金融业务都要纳入监管；从主体来看，金融监管部门要努力培育恪尽职守、敢于监管、精于监管、严于问责的监管精神，形成有风险没有及时发现就是失职、发现风险没有及时提示和处置就是渎职的严肃监管氛围。

要构建适应现代金融市场和业务经营的监管体制，我想有几个方面内容：一是在国务院金融稳定发展委员会的领导下加快金融监管协调机制建设。国务院金融稳定发展委员会的主要职能是统筹金融改革发展和监管，统筹协调货币政策和财政政策、产业政策等，增强监管协调的权威性和有效性。这里可能还涉及其他监管部门，如财政部、发展改革委等。二是统筹宏观审慎管理和微观审慎监管。金融监管体制改革的核心应当是防范系统性金融风险，维护国家金融安全，这就需要建立健全宏观审慎管理和微观审慎监管相结合的制度框架，将事前监管、事中监管和事后救助机制有效结合起来。三是要加强金融基础设施建设。探索整合监管资源，制定统一的监管标准，推进金融业综合统计和信息共享，最大限度地获取核心监管信息。

陈华清：“金融强监管时代”的“强”，指的是统筹现有的分业监管机构，提升监管协调的权威性和有效性，通过金融监管协调机制的加强和提升，深化金融监管体制改革，优化金融风险监管覆盖方式，以更好地应对金融机构在综合化经营过程中可能产生的流动性风险、信用风险、操作风险，防范引发全面影响经济和社会发展的系统性风险。

构建适应现代金融市场和业务经营的监管体制应从以下几个方面入手：一是强化人民银行宏观审慎管理和系统性风险防范职责，走向混业监管，补上分业监管的漏洞，未来所有金融业务都要纳入监管，强化金融监管的专业性、统一性、穿透性。二是金融监管部门要努力培育恪尽职守、敢于监管、精于监管、严格问责的监管精神，形成有风险没有及时发现就是失职、发现风险没有及时提示和处置就是渎职的严肃监管氛围。三是建立安全高效的金融基础设施，有效运用和发展金融风险管理工具，守住不发生系统性区域性风险的底线。

吴建军：设立国务院金融稳定发展委员会，强化宏观审慎管理和系统性风险防范职责，意味着中国金融监管将走向混业监管，对于弥补分业监管的不足具有重要意义。金融监管方面的部署也表明未来所有金融业务都要纳入监管，金融监管的专业性、统一性、穿透性将有所加强。同时，第五次全国金融工作会也提出了“有风险没有及时发现就是失职、发现风险没有及时提示和处置就是渎职”，这有利于培育敢于监管、精于监管的监管精神，也有助于严肃监管氛围、提高监管效率。因而，强监管不仅适用于被监管者，也同样适用于监管者。需要注意的是，金融混业经营不一定符合中国的国情，在提升资源配置效率方面并不具有天然的优势，同中国是工业大国而不是工业强国类似，中国近年来金融业产值占GDP的比重迅速上升且逐渐脱离实体经济，表明中国同样是金融大国而不是金融强国，这与中国金融混业经营盲目扩张存在一定的联系。因而，在国务院金融稳定发展委员会的统一领导和协调下，强化金融监管尤其是功能监管必然会抑制金融混业经营的无效扩张，有助于引导金融机构做精做细金融业务，对于优化金融与实体经济之间总量及结构的匹配关系也将产生重要的影响。

李虹含：金融强监管时代是“大资管、大同业、大影子银行”等金融实务风险逐步暴露的必然要求；党中央国务院再次强调了金融对于实体经济的作用，以及金融风险对当前经济形势影响的重要影响，是高瞻远瞩的经验之举。

在当前混业经营与金融自由化发展的大背景下，加强从机构监管到功能监管的转型是适应现代金融市场和业务经营的监管体制的必然选择；另外，监管部门要关注金融创新活动的不断发展，跟上金融创新领域的节奏，关注金融创新的新产品与新动向，防止监管滞后与监管真空；同时，学习国内外先进经验，构建起防危机、控风险、促业务的有效金融监管体制。■

（本栏目责任编辑：尹情）