关于南京市浦口区精准扶贫的实践与思考

姚瑶+曾军+张弛明

摘 要：实施精准扶贫是消除贫困的重要举措，也是全面建成小康社会的必由之路。在精准扶贫理念的指导下，浦口区加大扶贫攻坚力度，紧盯省市党代会提出的“高水平全面建成小康社会”的目标，创新扶贫发展思路，取得了一定的成效。本课题组就浦口区精准扶贫工作的推进情况进行了专题调研，总结了做法和成效，分析了困难和问题，并结合当前扶贫工作的任务形势提出了对策和建议。

消除贫困，改善民生，逐步实现共同富裕，是社会主义本质要求，是我们党的重要使命。党的十八大以来，围绕全面建成小康社会的目标任务，中央对扶贫工作作出重大战略调整，提出建立精准扶贫的工作机制。所谓精准扶贫是指针对不同贫困区域环境、不同贫困户状况，运用科学有效程序对扶贫对象实施精准识别、精确帮扶、精确管理的治贫方式。

浦口区地处南京市西北部，作为东部经济发达板块中的一个区域，绝对贫困已经消失，但相对贫困依然存在，贫困人口呈现零散分布状态，因病、因灾返贫现象多发。对照省市党代会提出的“高水平全面建成小康社会”的目标，浦口区精准扶贫的任务依然紧迫而艰巨。

1 浦口区精准扶贫的推进情况

（一）精准识别，解决扶谁的问题。

严格按照“县为单位、规模控制、分级负责、精准识别、动态管理”的原则，依据“三审、四公示”程序，即：村级公布申报公告→农户自主申请→村（居）委会初审并公示→村（居）民代表会议民主评议→街道审核并公示→区政府复审确认并公示，以家庭收入为基本依据，综合考虑住房、教育、健康等情况，整户识别，逐级审核，确认低收入户。按照省市脱贫致富奔小康的工作要求，浦口区以村级集体稳定性收入120万元以及上一年度人均可支配收入9000元为标准，确定了22个经济薄弱村（欠发达村），确认了4382户贫困户（含城市低收入家庭）、9547人贫困人口为新一轮精准扶贫的帮扶对象。

（二）结对帮扶，解决谁来扶的问题。

结合“万名党员干部帮万户”、“百企挂钩帮百村”、“党员干部大走访”活动的部署安排，全区各级各部门及党员干部、驻区企事业单位采取联村结户形式，对低收入户和经济薄弱（欠发达）村结对挂钩帮扶。每村明确一个机关单位负责牵头帮扶，成立帮扶工作队，明确帮扶责任人。按照“热情高、意识强、能力强”的服务标准，市区两级联动共选派22名科级以上的机关干部（含市级2名处级干部）到经济薄弱（欠发达）村任“第一书记”，推动精准扶贫。

（三）落实措施，解决怎么扶的问题。

1、创新方式，借势借力发展村（社区）集体增收项目。通过发展物业集体物业、总部经济、增加土地级差收益等方式，增加村（社区）级集体稳定性收入。区康居集团统一为经济薄弱（欠发达）村购置安置门面房，每年确保20万租金收益。汤泉街道龙井社区引进南京路通建设劳务有限公司落户，实现每年约120万元的税收收益。永宁街道青山社区实施了11亩占补平衡项目，预计可获得38.5万元的财政奖励。

2、创优产业，因地制宜发展村（社区）级集体经济。结合当地特色产业，选准项目，引导各村（社区）发展集体经济，切实增强村造血功能。桥林街道周营社区发展特色种植和养殖，成立合作社。星甸街道万隆社区成立劳务派遣公司，解决闲置劳动力就业的同时，增加了社区收入。

3、创造条件，帮扶创业、推荐就业实现贫困户增收。依托乡村旅游业的发展，永宁街道永宁社区帮助1户低收入户在水墨大埝景区内设立摊点售卖农产品，汤泉瓦殿社区鼓励扶持5户贫困户自主经营农家乐。各帮扶单位帮助有“劳动能力”低收入农户就业。如永宁街道东葛社区2名低收入人员被推荐到鼓楼公安分局做特勤辅助人员，桥林街道河南村1名低收入人员被街道录用为城管协管员。2016年，全区共安排“有劳动能力”低收入农户就业1666人。

4、创建载体，多渠道帮助贫困群众增加收入。通过成立合作社为低收入户提供临时就业机会，搭建电商平台为农产品销售拓宽渠道。永宁街道永宁社区的永生蔬菜合作社、桥林街道河南村的葡萄合作社、星甸街道石窑社区的翠云山合作社等，为当地农户提供了临时就业岗位。永宁街道与电商“云田商城”开展农产品销售合作，星甸街道石窑社区成立农产品销售公司，实现辖区内农产品网上销售，解决农民卖难问题的同时提高了农民收入。

5、创导帮扶，释放政策红利与直接物资帮扶相结合。在不改变用途的情况下，财政专项扶贫资金和其他涉农资金项目所形成的集体经营性资产，部分折股量化给低收入户。2016年，浦口区帮助低收入农户中244人入股，累计分红资金约146.4万元。同时按照党员干部帮扶低收入户每年每户不少于1000元钱物标准的要求，全区参与帮扶党员干部人数4572人，共结对帮扶低收入户4293户，帮扶慰问资金及实物共计212.3万元左右。

（四）完善保障，解决扶贫兜底问题。

對于低收入户，按照开发式和救助式两种模式实行分类扶持，把开发式扶贫作为脱贫致富的主要途径，把社会保障作为解决温饱问题的基本手段。对基本或完全丧失劳动能力的贫困人员，只要符合低保条件的，应保尽保，实行低保兜底救助式扶贫。没有纳入低保的，街道、社区通过整合政府、企业、社会等各类捐助资源，保障困难群众的基本生活。因病、因残、因灾致贫群体，除了可以得到合作医疗的基本保障和相关政策救助外，街道和社区还会给予一定的补充救助，使精准救助和精准扶贫相衔接，实现政策性脱贫。2016年浦口区低收入农户急重病灾救助193人，市补资金57万元、区补资金183.6万元。

（五）强化考评，解决扶贫效果问题。

建立健全精准扶贫工作业绩评价机制和奖惩激励机制。把扶贫工作情况纳入各级各部门党政一把手述职考核的重要内容。通过建立第三方评估机制，制定科学的综合评价制度，对联村挂钩单位和结对党员干部，进行扶贫成效评估。根据责任落实、帮扶措施及被帮扶村发展和满意度等情况，严格考核，兑现奖惩。对帮扶工作先进企事业单位、部门和个人给予通报表扬，对开展结对帮扶工作不力的单位给予通报批评。

2 浦口区精准扶贫面临的困境

（一）精准识别扶贫对象有困扰。

从政治层面看，多数贫困户不是党员，不是村民代表和村干部，他们没有公共话语，也缺乏参政议政的权利意识；从文化层面看，贫困户自身文化程度低、思想保守、思路僵化落后，加上政策福利的诱惑和均等化思想的影响，存在“争贫”的现象。有些社区为避免矛盾，凡是能纳入帮扶的，都列为贫困人员。另外，在实际调研中我们发现：农户家庭收入来源多样且有一定的隐秘性，比如田租、种植、养殖、工资等；支出也是复杂且不确定的，比如教育、医疗等；还有部分被调查农户瞒报收入等，造成贫困识别不准。

（二）帮扶对策与现实状况有差距。

1、产业扶贫项目实施难。由于资源禀赋、地理位置和经济基础的差异，各村（社区）产业发展、基础设施建设参差不齐。在调研过程中，一些社区坦言，即使有好的产业项目，也没有土地指标，项目无法落地。随着南京江北新区的建设与发展，有很多城市周边社区面临拆迁，维稳和拆违成了主要任务，发展产业已不做考虑。一些涉农社区有一定养殖和种植基础，但很多农户不愿发展种养。

2、乡村旅游辐射效应低。随着美丽乡村建设的推进，浦口区乡村旅游迅速发展，但乡村旅游脱贫增收的辐射效应有限。一方面很多乡村旅游点还处在继续建设阶段，运营管理权限都不在村（社区），村（社区）从中无法获得任何收益。另一方面受地域限制，旅游点只能带动所在地部分农户发展。能够参与乡村旅游，提高经济收入的，往往是村里的能人大户。贫困人群由于缺乏资金和技能，仅能通过打工或参与土地流转获得收益，乡村旅游的增值收益很难分享到。

3、社会保障标准不高。真正的贫困人口实际上绝大多数是鳏寡孤独、病残人群，他们依靠社保帮扶还远远不够。一方面医疗保险报销少。农村医疗保险不够完善，存在不住院报销难、非特殊病种报销比例低、大病医保有限额、自费比例比较高的问题。另一方面低保标准比较低。南京市目前城乡低保标准是810元/月。按照年度计算，刚刚超过脱贫线9000元/人。这个标准虽然在全省甚至全国比较高，但由于物价原因，只能维持贫困人员基本生计，一旦生病或者发生变故，立刻返贫。

（三）部分扶贫对象能力素质有缺陷。

在全区9547名贫困人口中，有劳动能力的仅3535人，约占总贫困人口的37%。虽然各帮扶单位帮助部分有“劳动能力”低收入农户就业，各街道、村（社区）也优先安排低收入户从事保洁、保安、保绿、保养等，但只是少数。一些帮扶单位提供的就业岗位往往有年龄和技能上的要求，而贫困对象大多年龄偏大、学历和技能偏低，無法满足。同时，扶贫的政策福利助长了部分贫困人员“等、靠、要”的依赖思想。有部分贫困户有劳动能力却因为懒惰或者沾有恶习而导致贫困，他们宁愿躺在家里等救助也不愿用辛勤劳动去致富。这些人对帮扶物资与资金的占用，让扶贫工作遭遇了极大的正义性挑战，扶持这类人既让帮扶主体心里不愿，也让其他村民心生不平。

（四）社区基层组织作用发挥有不足。

社区基层组织处在民生第一线，担负着贯彻落实党的路线、方针、政策、带领群众致富奔小康的重任。但是，有的社区基层组织在吸引经济能人和致富带头人方面主动性和积极性不足，缺少有本领、有能力、有威望、事业心强的基层干部。虽然这轮精准扶贫选派了“第一书记”驻村帮扶，但“第一书记”都是从政府机关临时抽调，驻村一年，短期内做出成绩不太容易。他们因为能力及之前所从事的工作，调动扶贫资源的能力差异较大，间接导致贫困村（社区）减贫进程拉大。部分村（社区）干部群众关心的只是“第一书记”能否为当地带来资金或项目，其他方面则不希望他们介入。

3 对浦口区精准扶贫的若干思考

（一）加强引导，激发扶贫对象内生动力。

1、转变观念，提高自主脱贫积极性。要加强媒体舆论宣传和引导，充分利用各类媒体解读介绍精准扶贫及相关扶贫政策，要让贫困人员改变政府扶贫就是“送钱送物”的传统观念，克服“等、靠、要”等惰性思想，把脱贫致富视为自己的奋斗事业，自立自信，实现从“被动脱贫”向“自我脱贫”的角色转变。

文明创建，引领村风民风转变。创新扶贫工作应注重良好民风村风养成，以家风建设、文明村（社区）创建为切入点，积极倡导社会主义核心价值观，将“社会治安、村风民俗、邻里关系、公共卫生”等村（社区）事务管理形成《社区公约》或者《村规民约》。通过村规民约教化作用，实现村民自我管理、自我教育、自我服务，形成良好的家风、民风、村风。

注重培训，扶贫与扶智相结合。注重贫困对象的技能培训，为贫困户增加内生动力是精准扶贫的重要内容。鼓励有劳动能力且失业的贫困人员到培训机构参加就业技能培训，并适当给予生活补贴和培训补贴。针对贫困户发展生产和就业方向，组织开展各类实用技术培训。

（二）夯实基层，充实精准扶贫一线力量。

1、加强社区基层党员队伍建设。俗话说“农村富不富，关键看支部。”必须从根本入手，拓宽用人视野，在村里致富带头人、外出务工返乡人员、复员退伍军人以及其他乡贤中寻找、使用人才，积极吸收进入基层党组织，甚至承担社区干部职务，优化基层队伍结构，激发基层组织活力。

加大教育培训力度。一方面要加强对以社区党组织为重点的村干部培训，内容要既要包括精准扶贫的政策解读，也要有落实扶贫项目的技术指导。另一方面社区基层组织要积极联系各涉农部门，加强对党员、群众的技能培训，增强创业、就业的能力水平，充分发挥社区基层组织在扶贫工作中的基础作用。

强化第一书记职责。“第一书记”要待得住、沉得下，协助抓好基层党组织建设工作，协调各方制定好村经济发展规划，选路子出点子，带领所驻社区攻坚克难、脱贫致富，打通联系服务群众“最后一公里”，真正实现“建强基层组织、推动精准扶贫、为民办事服务、提升治理水平”的第一书记职责。

（三）精准施策，提升精准扶贫的针对性。

1、整合资源，发展乡村旅游，增强集体“造血”功能，以集体积累反哺居民。通过盘活集体闲置山林和土地等资源、集体房屋与池塘水库等资产，实施统一开发，鼓励自主经营，增加集体收入。大力发展乡村旅游，充分整合乡村的自然、文化、产业等资源，开展主题创意和产品创新，打造能够实现旅游扶贫目标的乡村旅游精品，以及通过吃、住、行、游、购、娱六大旅游要素的本地供给，最大程度的获得旅游收益，为村（社区）集体增收。村（社区）集体经济得到壮大，贫困人群在合作医疗费用减免、大病救助、困难补助方面就能得到更多的帮扶，村（社区）公共事务管理、基础设施建设也会有更多的投入。

完善救助，推进资产收益扶贫，增加贫困人群“输血”路径，实现贫困人口持续增收。加大低保兜底救助扶持力度，不断完善社会救助标准动态调整机制，适时做好救助标准提标工作。除了正常的医保和低保外，区、街道、社区还需加强对贫困家庭医疗救助和临时救助，及时缓解因病致贫带来的生活困难，提升扶贫的时效性。比如桥林街道注册成立了“桥林街道公益基金会”，制定出台了困难群体综合救助办法，重点关注因病、因残、因灾致贫群体，是政策救助之外的再次帮扶。加快推进资产收益扶贫，根据全区产业规划结合各村（社区）资源现状，科学合理选择确定资产收益扶贫项目，通过引进企业或是村（社区）成立合作社，组织贫困户利用财政扶贫资金或个人土地、房屋等资产入股，量化股权，使贫困户能够作为股东获得股息，以增加其财产性收入。明确贫困人群收益保底，负盈不负亏，有效实现贫困人口持续增收和脱贫致富。

（四）健全机制，保证扶贫成果的长效性。

1、建立动态管理机制。建立完善贫困户动态进退机制是保障精准扶贫效果的基础。为了防止福利依赖，扶贫资源被挤占，对已经具备脱贫条件的，以脱贫实效为依据，群众认可为标准，通过“十三五”期间脱贫不脱政策，确保稳定脱贫。对符合条件新进入的、返贫的实行一年一次有进有出的年度调整，依据相关证明及时更新贫困户基本情况。对贫困人口数量、脱贫人口数量统计量化，确保数据库更新。

建立监督检查机制。建立扶贫信息披露制度，确保扶贫项目实施、扶贫资金使用在阳光下运行。要加强监管扶贫项目的选择和扶贫资金的安排，通过组织开展专项检查、重点抽查和随机调研的方式，加强对项目审批、实施以及资金使用情况的监督。探索引入第三方监督和审计主体，以政府购买服务的形式委托专业机构对投入到各组织载体的财政专项扶贫资金的管理使用情况进行监督。

建立考核评估机制。组建独立的扶贫项目评估机构，对扶贫项目可行性、持续性、有效性进行客观、公正、独立的评估，确保扶贫项目的有效性和带动性。进一步加大各级各部门党政一把手、帮扶单位一把手、“第一书记”的考核问责力度，重点考核扶贫到村到户情况，将考核验收结果作为帮扶单位绩效评价、“第一书记”评优和提拔任用的依据。

建立责任追究机制。通过开展“扶贫领域侵害群众利益不正之风和腐败问题集中整治”专项检查行动，对检查发现的管理不善造成损失浪费、挤占挪用、贪污受贿等违规违纪违法问题坚决移交纪检部门予以处理，确保扶贫工作最大限度的发挥经济效益和社会效益，切实维护扶贫领域的公平公正。

参考文献

[1]中央党校经济学部精准扶贫课题组，《创新精准扶贫体制机制》，理论视野，2016.06。

[2]叶静，《近三年关于精准扶贫思想及实践的研究综述》，福州党校学报，2016年，第3期。

[3]王忆南，汪恭礼，《精准扶贫的实践、困局与路径选择—以安徽為例》，地方财政研究，2016年，第8期。

[4]戴旭宏，《精准扶贫：资产收益扶贫模式路径选择—基于四川实践探索》，农村经济，2016年，第11期。