智慧监管：让大数据“说话”

刘建义

在“放管服”改革和自贸区试验中，加强事中事后监管都是改革的重点与难点。传统监管模式侧重事前审批，事中事后监管手段不足、办法不多，亟需创新。

监管是场信息博弈。在实际操作过程中，受资源有限、信息不充分、信息不对称等影响，监管双方总是存在信息偏差，导致监管失灵。通过优化信息供给，大数据可以瞄准痛点——信息获取、信息甄别和信息运用，从而驱动监管创新。

在线监管：让数据“跑腿”

《圣经》中的《出埃及记》一章记载了这样一个情节：摩西的岳父杰斯罗当时注意到，摩西花费过多的时间去监督太多的人。于是，他建议摩西从全体以色列人中挑选出有能力的人来，使他们能够成为千人之长，百人之长，十人之长，重大事情请摩西决定，小事情由他们自己处理。

这是关于管理幅度的最早描述，“摩西现象”隐喻着管理幅度与绩效之间的因果关联。古典管理学者就认为，达成较高绩效，最高管理者的理想管理幅度应该是3-4人，中低层管理者适宜的管理幅度是8-12人。

微软公司也规定，每个团队的管理幅度不得超过10个人。这样，之于庞大的监管需求，监管资源尤其工作人员是相对稀缺的，制约着监管效能的提升。

深圳市证监局就面临这样的问题。据统计，截至2016年末，深圳共有证券公司20家、基金管理公司26家、公募基金1241只，私募基金管理人3544家、备案私募基金8300只，但深圳监管局人员总数是117人，其中专属于机构监管处的仅有9人，面临着巨大的监管压力。传统监管是“重审批、轻监管、弱处罚的线性监管”，技术手段落后，监管者只能照着清单，靠眼观、手感等直观感觉一项项实地核查，显然无法胜任如此“重担”。在这种情况下，深圳市证监局开始探索金融监管与大数据结合，用大数据精准追踪异常风险，取得了明显的成效。

获取信息是监管的第一步，信息的充分程度将在一定程度上决定着监管决策质量的优劣。依托物联网、机器学习等技术创新，大数据平台能够有效整合并共享监管数据，克服“数据孤岛”和监管碎片化困境，以技术创新“再造”人的视觉、听觉、嗅觉，使人的管理幅度最大化，使一个监管者能够同时监管尽量多的对象，尽量客观地还原事实真相。

让数据“跑腿”，“机器换人、机器助人”，大数据从技术层面提升了单个监管者的监管能力，能够最大限度覆盖监管对象，实现了监管资源与需求之间的“对等”，也就解决了监管信息的不充分难题。监管者只要坐在电脑前面、轻轻点击鼠标，就能够实现对事实真相的在线监管。

智慧监管：让数据“说话”

今年5月，广州酒家服务员“偷酒事件”持续发酵，相关讨论沸沸扬扬。想象一下，A酒店的服务员因为偷酒而被解聘，却因为新雇主对其前科不知情而轻易使他在B酒店就业。“数据孤岛”的普遍存在，客观上造成了信息不对称问题的发生。

特别是在食品安全领域，其管理职能分散在多个部委和直属局、以及各地方政府相应的多个部分中，如生产阶段的食品安全由卫生部负责，种植和养殖阶段的安全问题由农业部负责，加工环节和进口食品的检验工作由国家质检总局负责，流动阶段由工商总局负责等。监管者与被监管者之间的信息不对称，最终演变成了监管失灵。因此，让数据“说话”，是发现事实真相，驱动科学决策，实践智慧监管的基本逻辑。

2017年3月21日，李克强总理在国务院第五次廉政工作会议上强调，要通过智能监管和大数据监管，实现监管全过程“留痕”，防止权力滥用。

“数据铁笼”是贵阳市践行大数据监管的具体举措，即依托大数据产业优势加快网上政务建设，把能够纳入网络的行政权力全部纳入网络运行，通过制定统一的数据技术标准，优化、细化、固化权力运行流程和办理环节，合理、合法地分配各项职责，实现网上办公、网上审批、网上执法，权力运行全程电子化、处处留“痕迹”，让权力在“阳光”下清晰、透明、规范运行，置于社会公众的监督之下。

在成都，为了加强对食品安全的把控，建立了“智慧食安”系统，通过二维码追溯体系，市场上的每一棵白菜、每一串辣椒、每一块猪肉都被贴上了二维码，在农贸市场购买食材的每一位成都市民，都能追溯食材源头，了解到所购买的菜品的来源。“人管秩序”向“数管秩序”的转变，压缩了被监管者的“作弊”空间，提升了监管效能。据统计，“智慧食安”系统创建前后，成都的食品监督抽检问题发现率由2.36%提升至10.71%，监管效率提高4倍以上，执法响应由小时级缩短至分钟级。

大数据时代，一切皆可量化，一切皆备记录，一切皆有迹可循。面对企业偷税漏税，我们可以通过核查用电量、用水量等关联数据，发现猫腻。面对嫌疑人狡辩，我们可以通过记录心跳、体温、脸部动作等，揭穿谎言。面对风险，我们则可以通过“拷问”历史、观察现在，来“防患于未然”。因此，让数据“说话”，摆事实，讲证据，监管才能实现信息均衡。

实时监管：让数据“做主”

作为一个动态过程，监管本身就隐藏着对具体对象的不间断观察，旨在将可能发生的危机提早遏制。对监管者而言，“防患于未然”与“养兵千日，用兵一时”同等重要，都能降低监管成本，但都强调对监管对象的动态监控。传统的定期抽检和巡查显然无法解决监管碎片化问题，而“消失的真相”也许是解决问题的关键。因此，风险社会呼唤实时监管，把风险处理在萌芽阶段。

2016年，重庆市建立起市场主体分类监管平台，利用“地理空间数据库”中的矢量和影像地图，运用空间可视和空间定位技术，将市场主体精确定位到电子地图上，并根据系统的后台数据将其自动评定为良好、警示、失信、严重失信四个等级。其中，根据市场主体不同的信用等级，系统会自动用绿、黄、红、黑四种颜色在电子地图中区别标注，以便工作人员实施差异化监管。

具体操作过程中，对绿色企业一般免于检查、不予打扰；对黄色企业，会严格审查相关材料并每半年进行一次抽查；对红色企业则依法进行登记限制，每季度进行一次定向抽查；对黑色企业，法定代表人会依法受到任职资格限制，其公司也会被取消评优评先等资格。

分类监管大大降低了执法成本，提高了监管效率。与此同时，基于分类监管数据库的智能計算，监管资源配置将大大优化，反应会更加灵活，监管也将更加智慧。

比如在湖南，为了深入推进精准扶贫，建立了“互联网+监督”平台，打开平台内部的信息库，农村低保信息库和人员库中的“对比”功能，两个数据库的信息便开始了“碰撞”对比，省去了派遣工作人员查阅资料、实地核查、对比分析等诸多环节、成本，提高了监管效率。2016年5月，湖南麻阳县纪委就通过平台的数据对比，发现了该县尧市镇干部田某滥用职权，私自把自己拥有两个门面房列为危房，并随意提高补贴标准，领取危房改造款的问题。

监管不是目的，而是手段。理想的监管不是静态的，而是动态的。让数据“做主”，保持对监管对象的不间断记录，大数据监管就能保持数据的鲜活性，并基于具体算法和机器学习，主动监管。监管者将能够占据主动地位，及时把握事态、做出预测，以便更有效、从容地应对突发事件。

（作者单位：广州大学公共管理学院）