吉林省城乡居民养老服务业政策选择

王立国

（吉林师范大学政法学院 吉林四平 136000）

吉林省城乡居民养老服务业政策选择

王立国

（吉林师范大学政法学院 吉林四平 136000）

城乡居民养老已成为吉林省最为关注的社会问题之一。加快发展养老服务业，直接关系老年人的基本生存状况，更关系到增进人民福祉和促进社会公平正义。吉林省人口呈现出生育率低、年龄结构老化加速等特征，城乡居民养老服务业发展面临缺乏相应的制度设计和政策工具、存在结构性矛盾、民办养老服务机构运营困难，农村养老服务体系建设滞后、养老服务业人才匮乏，缺乏政策激励机制等问题。应加强养老服务政策研究，完善政府制度供给、大力发展社区居家养老服务，推进居家养老服务信息化、放开养老服务市场，培育多层次养老机构等方面推动吉林省城乡居民养老服务业发展。

养老服务业；人口老龄化；政策选择；居家养老

伴随着经济发展进入新常态,在吉林省社会经济未发达状态下人口已进入老龄化，城乡居民养老已经成为当前吉林省最为关注的社会问题之一。“十三五”规划纲要提出全面放开养老服务市场，通过购买服务、股权合作等方式支持各类市场主体增加养老服务和产品供给。建立健全持续稳定的城乡居民养老服务业政策，实现共享发展，通过养老业领域供给侧结构性改革寻求有效供给与居民需求的新平衡。因此合理制定居民养老服务业政策不仅直接关系老年人的基本生存状况，更关系到增进人民福祉和促进社会公平正义。研究制定科学的吉林省城乡居民养老公共服务产业政策，应合理定位政府、市场和家庭的职能界限，实现共担的责任机制建设，各方合理分工、权责明确，推动养老服务供给方式多元化，建立以居家为基础、社区为依托、机构为补充的满足不同层次养老服务体系。政府应围绕标准化、均等化、法制化，加快居民养老服务业政策顶层设计，合理增加中央和省级政府基本公共服务事权和支出责任，适当保障经济困难高龄、失能老年人的基本养老服务供给；同时养老服务业供给应坚持政府引导、市场化运作方式，发挥市场在资源配置中的决定性作用，由政府和社会资本合作、广泛吸引社会资本参与，丰富服务产品，提高服务质量，提供个性化服务方案；弘扬家庭孝道文化、尊重老年人养老方式选择权、保障老年人养老权益和生活品质，发挥家庭和智慧居家养老服务独特优势作用。

一、吉林省人口老龄化的现状、特征及发展趋势

截至2016年末，吉林省常住人口为2733.03万人，60周岁及以上的人口为477.75万人，占总人口的17.48%，65周岁及以上的人口为301.18万人，占总人口的11.02%。与2010年第六次全国人口普查相比65岁及以上人口比重比上升2.5个百分点。吉林省人口结构由高出生、高增长向低出生、低增长的转变过程中，人口总量呈负增长趋势，2015年仅比2010年增加8万人口，而2016年比上年末净减少20.29万人；老年人口增速较快，2015年比2010年60周岁以上老年人口增加近150万人，人口老龄化趋势进一步加剧，相比全国人口结构呈现以下几个特征：1.老龄化程度高于全国平均水平。2016年底吉林省60周岁以上老年人口比例为17.48%，而同期全国60周岁以上老年人口比例为16.7%，高于全国近1个百分点。2.老龄化速度快于全国平均水平。2010年吉林省60周岁以上老年人口比例为13.21%，全国60周岁以上人口比例为13.26%；65周岁人口比例吉林省为8.38%，全国则为8.87%，此时人口老龄化程度稍微低于全国平均水平。到2015年吉林省60周岁和65周岁以上老年人口年均增速分别高于全国4.7和4.9个百分点，老龄化程度排位由2000年全国23位到2010年全国17位，最后上升到2016年以来的10位左右。3.生育率远低于全国平均水平。吉林省人口出生率一直在下降，由1980年为15.81‰下降到2000年的9.53‰，2010年则下降到6.46‰，2014年为6.62‰，2015年为5.87‰，2016年为5.55‰；2014年全国年均出生率为12.37‰,2015年为12.07‰，吉林省人口出生率仅为全国人口出生率的1/2,生育率下降导致人口自然增长率大幅度下降，2015年吉林省人口自然增长率为0.34‰,远低于全国人口自然增长率4.96‰。吉林省人口老龄化发展趋势：人口年龄结构老化速度快并成为社会常态而长期存在。吉林省人口自然增长率由2015年的0.34‰下降为2016年的0.05‰，人口增长率呈负增长态势，预测2040年之前为人口年龄结构老化最快时期，2053年65岁以上老年人将达到峰值。2014—2016年吉林省人均GDP刚超8000美元，发达国家一般人均GDP超过1万美元时才进入老龄化社会，因此体现出明显的“未富先老”特征，人口老龄化超前将加重社会养老负担。很多家庭正进入“少子老龄化、空巢老龄化和病苦老龄化”状态，吉林省独生和少子化家庭数量不断增加，2016年吉林省老年抚养比已达到16.05，与家庭结构变迁相伴的人口老龄化、高龄化和失能失智人口增加现象给吉林省养老服务体系建设带来巨大挑战，制定符合省情、健康和可持续发展的养老服务业政策和制度迫在眉睫。

二、吉林省城乡居民养老服务业发展面临的主要问题

（一）缺乏发展养老服务业的制度设计和政策工具。支持与保障养老服务业发展的制度供给不足，法规政策缺乏系统性、协调性和长效性。推动养老服务业发展的财政支持和税收优惠政策多以“意见”“办法”形式下发，权威性不够，各地市州因财政紧张等原因执行力不足，导致养老服务主体参与性不高。具体表现为：1.缺乏统一的养老服务对象准入机制的评价标准。迄今为止省内大多数养老机构简单将服务对象分为：自理、半自理、不能自理和失智四类老年人，缺乏更科学的设置概念和分类分级标准。生活照料的养老服务是专业性强、精准性高的行业，服务项目应按服务时间计算，可考虑根据日常生活活动、精神状态、感知觉与沟通和社会参与四个指标[1]。加之按照客观的照料时间密集度分级。每天超过20小时连续照料时间的，就是极重度。对重度失能失智者必须由养老机构照护；照护时间居中、又有家人协助的，可考虑居家服务。2.缺乏养老服务市场准入、卫生条件和建筑设施等的评判标准和评估体系。缺乏相应的服务质量评估体系就难以有效监管和认定养老服务机构的资质。欠缺省内各地市州不同等级程度老人数量、服务花费成本、服务设施使用率和服务满意度等数据信息，难以评估现行养老服务政策效果和进行科学的政策选择。3.缺乏对养老服务机构和养老服务人员进行财政补贴的政策标准和规范性指引。公共财政在养老服务支出存在严重的不公现象，各地市州的发展阶段和财力筹集状况存在差别，在制度推进覆盖程度和体现社会公平上无法平衡，省级财政给予城市社区养老机构补贴高于农村服务大院。多数养老机构收费超出个人和家庭的支付能力，补偿和需求难以真正匹配。根据吉林省人民政府关于加快养老服务业发展的实施意见，更多财政投入政策补贴给养老机构，而直接补贴养老服务人员和困难老人相对较少。

（二）养老服务机构短期供需错位，存在结构性矛盾。2015年中国老龄科学研究中心发布的《中国养老机构发展研究报告》指出，我国养老机构存在定位不清、结构失衡、服务滞后、监管乏力等问题，养老机构发展政策落实不到位、民办养老机构的发展空间被挤占问题突出。[2]“十二五”期间吉林省各级政府以改建或新建方式直接投资公办养老院和社区日间照料中心、并与社会资本合建老人院，逐年增加养老建设经费，但效果并不理想，2016年底吉林省养老床位总数已达16.7万张，开展居家养老服务社区已达637个。而新增床位出于地价考虑往往在郊区等偏远地方，老年人入住意愿较低，相反设施齐全、交通便利和具有康复护理服务功能的养老机构床位紧张，出现结构性矛盾。市场上服务周全价格昂贵的养老机构和服务简单设施简陋的养老机构占比较高，真正符合多数老年人的中档养老机构占比较低，直接导致短期供需失衡现象发生。结构性问题背后凸显政策性问题，乡镇敬老院只收住五保户，虽床位增长快，但空床率高；中低档养老机构设施简陋且服务标准低，并非中等以上收入家庭的首选；吉林省内绝大多数民办中小型养老机构收费在1500—3000元床位费加护理及伙食费，而2016年吉林省人均养老金水平大约在1800元左右，要支付这笔费用还存在一定的缺口，经济落后地区的城乡居民就更难以支付养老费用。而民办养老机构支出中50%用于房租，相应挤压照料服务支出并影响服务质量，盈利水平和盈利能力普遍较低。

（三）民办养老服务机构运营困难，农村养老服务体系建设滞后。尽管近年来吉林省政府支持民办养老服务机构发展，吸引社会资本投入。但民办养老服务机构依然面临着土地制约、融资渠道狭窄、难以盈利、人力资源紧张和素质堪忧等问题。民办养老机构主要通过市场竞价购买或者租赁方式取得土地使用权，用地成本逐年上升，多数民办养老机构被迫选择位置偏僻、地价较低和交通不便的地区。养老服务业投资额度较大、利润率低和回报周期较长，民办养老机构难以获得金融支持和服务，加之养老设施大多是租赁性质，更进一步降低融资能力。民办养老机构受高成本、无法形成规模效应和知名度低等因素影响，大部分处于亏损或仅能维持收支平衡，加之部分养老机构市场定位出现偏差，进入保障型服务市场的养老机构与公益性公办养老机构形成同质化竞争，进入高端豪华服务型市场的养老机构与实际需求又不符，普遍出现运营困难现象。吉林省居住在乡村的人口为1203.35万人，约占总人口的44%。大批农村留守老人和老年农民工面临严峻的养老困境，一直以来农民养老依赖子女和土地保障方式，伴随着青壮年劳动力进入城镇生活，农村人口渐趋“空心化”，土地收益越来越少，传统养老方式难以为继。老年农民工面临融不进城市、回不去农村的窘迫境地，城市房价飞涨和基本公共服务水平较低制约老年农民工身份转换；跨地域流动导致其子女难以提供基本生活照料。而由于财政责任分配失衡，致使财政资金投入农村养老设施建设和人员配备严重不足，农村敬老院等服务项目和服务品质非常有限，基本满足农村五保户的集中供养，农村养老服务体系滞后。

（四）养老服务业人才匮乏，缺乏政策激励机制。养老服务业实质是人照顾人的行业，用工成本不断上升的今天控制用工成本必然导致人力资源短缺。专业性强、素质高和敬业的养老服务人才是养老服务质量的重要保障，但基于就业观念和理性选择致使劳动者选择养老服务业动力不足；养老服务行业收入水平中等、工作时间长强度大、社会地位不高等现实因素，难以吸引受到过职业教育的专业人才。现从事养老服务人员大多没有进行必要的专业化培训，缺乏工作积极性，基本的护理常识、康复保健、心理救助和健身运动等知识匮乏。政策方面缺乏相应的职业技术等级评定和晋升制度、规范化的社会保障政策以及政府补贴制度，导致养老服务业人员缺乏稳定性和社会认同度。人力资源的短缺制约着养老服务业的健康发展，针对此情况，德国颁发《老年护理职业法》，鼓励德国能工作的老年人、妇女和年轻人参加免费护理培训成为从业人员，[3]欧洲一些国家为提供服务人员的家属发放现金津贴进行补助。

三、推动吉林省城乡居民养老服务业发展的政策选择

养老问题直接关系城乡居民的切身利益，发展养老服务业是应对吉林省人口老化增速、经济发展缓慢重要措施。养老服务是传统的养老文化和孝文化受到冲击的背景下，由政府主导的一种制度性安排和社会政策选择。

（一）整合养老服务公共政策，完善政府制度供给。养老服务的社会政策选择应定位为公共服务产业。养老服务是从私领域转为公领域的社会公共服务，服务费用由政府、社会和个人共同承担，正成为各国社会政策的共识。公益物品的供给过程与类似经济产业具有相似技术和生产方法，并不排斥私人企业和私人服务进入公共服务领域。公共服务的市场结构由提供方、生产方和受益方组成，三方主体可以是多元化的，公共服务市场的供需结构是区别于私人市场和行政性市场的新的供需结构关系。养老服务应在政府政策规范指引下采取委托、外包、购买等市场化方式运行，养老服务运营一定采用具有福利性质的非营利化方式。大批高档老年公寓的建设是资本逐利的结果，也是作为公共服务提供方的政府未能尽责的表现，政府应积极制定养老服务业长期发展规划，制定有利于吉林省养老服务业发展的地方性法规和产业政策。明确规定老年人权益、监护和长期照护评估等法律制度，以及与养老服务业相关的管理制度、经营、组织办法和监管等，做到有法可依。将养老服务与吉林省城乡布局、经济社会发展统筹规划，正确评判供给能力与巨大需求间的差距，清楚地界定服务对象、服务内容，在土地供应、财政投入、税收优惠和投融资等方面进行政策扶持，并合理确定补偿的比例和支付方式。养老服务政策的基本目标应是在地化。即在本社区内“就地老化”——让60岁到100岁、生活自理程度从高到低的老人，在晚年生活各阶段不同需求的所有服务不出社区即可得到动态的满足。[4(P55-58)]2020年吉林省基本形成具有吉林特色的“9073”养老服务格局，即90%老年人实现居家养老。

（二）大力发展社区居家养老服务，推进居家养老服务信息化。首先，尽快推动家庭能力建设和居家养老支持政策。根据《吉林省老年人权益保障条例》赡养人对老年人有经济供养、提供必要医疗费用和精神慰藉的义务，尊重老年人选择养老方式。明确家庭养老的福利保障政策，实现家庭养老政策的适度普惠，通过购房减税和政府补贴等政策鼓励赡养人与老人共同生活或就近居住。制定和实施以家庭为整体的税收优惠政策，家庭赡养老人可以考虑减免个人所得税，在有条件的地区发放养老服务券等。医疗卫生机构定期为老年人提供免费体检和健康指导。其次，搭建社区养老服务平台，丰富服务内容，加快服务网络建设。依托街道所在社区和较大社区，推进城市社区居家养老服务中心建设，提供短期托养、医疗康复等服务。同时整合服务资源，支持和引导社会资本投资居家养老服务公司，推进社区服务向居家养老服务延伸，不断创新服务项目和服务模式，为居家老人上门提供助餐、助浴、助洁、助急、助医等定制服务，形成以专业化公司为主体、社区服务中心为纽带、连接居家老人需求的多样化功能服务网络。吉林省长春市已探索建立“天瑞英杰”“幸福里”“佐佑”“温馨老年服务中心”、“蒲青新时代”五种居家养老新模式，长春市二道区荣光街道办事处岭东社区“幸福里助老之家”向辖区内老人提供服务，已经形成集送餐、家政、医疗、保健等居家养老服务为一体的“没有围墙的‘敬老院’”。充分发挥家庭支柱作用，又体现出社区服务中心和服务公司的专业化机制优势。最后，推进居家养老服务信息化建设。养老服务应与大数据云计算等现代信息技术紧密结合起来，吉林省已经建立老龄综合管理信息系统。通过完善和丰富信息系统掌握本辖区内老龄人口、养老服务设施数量和分布等基础数据；社区层面应掌握本辖区内老年人身体状况和服务企业、服务项目等基本信息。逐渐探索智慧养老服务体系，通过技术手段感知老人身体特征，智能分析老人各层次需求并匹配专业服务。借助于智慧养老云，实现对居家老年人位置信息、健康信息、监控提醒、保健服务、上门服务等多项功能，智慧养老云还可以根据居家老年人生活习惯、健康状况，自动匹配科学合理的服务内容及服务人员，实现个性化、专业性健康管理，保障老年人在家就能获得良好的健康护理与养老服务体验。[5](P10)

（三）放开养老服务市场，培育多层次养老机构。为提高养老服务资源配置效率，对养老机构微观行为进行调节、采取充分发挥市场能动性的政策。鼓励私人企业、民营资本和社会组织根据政府规划进入养老服务市场。降低民营资本投资养老服务业准入标准，规范和简化准入程序，减免行政事业性收费，建立公平的补贴机制，引导养老机构朝专业化方向发展。通过建立省级养老服务公共数据库和公共信息平台，准确把握省内养老需求人口总量、老龄化程度等级结构、养老需求人员承担服务费用能力、各地市州老年服务机构床位和收费水平等养老服务大数据，同时研究并公布省级养老收费分类指导的价格和政府补贴标准，以信息披露的方式指导各层次养老机构合理规划养老供给能力。重点支持各类中小型连锁养老服务机构发展，土地供应给予优惠政策，并鼓励该类企业通过改建等形式对空余、废弃和闲置房屋按养老服务标准进行改造，支持农村使用村级留用地建设养老院，利用土地收益统筹建立农村互助型养老机构，我省可以考虑出台补贴指导政策支持养老服务住房的无障碍改造。同时梳理各地市州养老服务补贴政策，明确规定养老服务补贴只能用于居家和机构养老费用支付，还需规定长照服务费的补贴必须以长照对象的动态评估为依据并对执行效果进行一视同仁的政策监督。[6](P109)将养老服务人力资源培训纳入省级就业培训政策，基础护理培训费用由政府全额支付，分级培训的可适当补贴，同时结合精准扶贫政策培训乡村妇女从事养老护理工作，解决养老服务人力资源紧缺问题。提高养老服务人员职业化水平，建立教育培训和资格认证评级体系，保障薪资待遇和社会地位，完善养老服务职业教育，通过养老服务机构与职业院校合作办学模式加强人才建设。同时需要发挥民间公益组织的作用，使志愿者成为养老服务的有益补充。

结语

在吉林省人口老龄化飞速增长的时代背景下，养老服务业的政策规划已经关系到无数老年人和家庭生活质量、关系到吉林省经济社会可持续发展的问题。养老服务业应作为吉林省重大公共服务和民生工程，应以地方性法规方式加以规范。养老服务是由政府主导，市场、社区、家庭和个人协同合作，社会公众和资本广泛参与的新型社会公共服务，一项重大的基础性政策工程。需要地区间、部门间和学科间有效整合，吉林省老龄办应设专家团持续性研究和跟踪调研，学习借鉴国内外有益经验，为出台养老服务政策规划提供科学决策依据。

[1]赵雅宜,丁亚萍,李现文,等.老年人能力等级的分类与判定[J].中国卫生统计,2015(6).

[2]何源.中国超三成养老机构亏损养老机构平均空置率达48%[EB/OL].http://politics.people.com.cn/n/2015/0719/c100 1-27326292.html,2015-07-19.

[3]方嘉珂.德国养老新动向——公司化保险化法制化外籍化[J].社会福利,2009(7).

[4]裴晓梅.形式多样的长期照护服务应贯穿养老过程的始终[J].人口与发展,2009(4).

[5]辜胜阻,吴华君，曹冬梅,等.构建科学合理养老服务体系的战略思考与建议[J]人口研究,2017(1).

[6]杨团.中国长期照护的政策选择[J]中国社会科学,2016 (11).

F830.591

A

2095-0438（2017）11-0009-04

2017-06-03

王立国（1978-），男，吉林东辽人，吉林师范大学政法学院讲师，东北大学2012级社会保障研究中心博士生，研究方向：社会保障理论与政策。

吉林省教育厅“十二五”社会科学研究项目“吉林省农村多层次社会养老保障政策研究”（吉教科文合字[2015]第156号）的阶段成果。

[责任编辑 刘金荣]