信访的价值功能、主要特点与治理逻辑

刘 晓 玉

(中共河南省委党校 哲学教研部， 河南 郑州 450000)

我国的信访制度是一种极具中国特色的公民申诉制度和救济方式。不论是历史还是当下，信访制度都在我国社会关系调节中起着非常重要的作用。因此，在社会实践中也被赋予了诸多的功能。党的十八大以来，特别是十八届四中全会的召开，全面依法治国作为社会主义民主的内在属性在全国各个领域贯彻并执行。伴随着我国社会民主政治的发展，信访也会朝着更加公平、法制、民主、正义、多元化的方向发展。我国的信访制度必将进一步得到完善，信访的功能也会更加健全。

从历史文化的角度分析，我国信访制度之所以长期存在，是基于我国特殊的历史国情与文化传统。对于上访人而言，信访在精神上的慰藉功能远超过制度本身所提供的功用。因此，在公民民主意识、法治观念日益增强的今天，我们想继续发挥好信访制度的功能与优势，就必须进一步完善当前的信访制度。这就需要相关人士在现行信访制度体系的基础之上，积极采取“拿来主义”的方法，吸收并借鉴各地各部门信访模式的有益经验，并参考国外健全的公民诉求机制，对当前信访制度中不合法、不合情、不合理的方面进行改革完善。这一改革完善必须符合法治的基本精神与内在要求，必须从大方向和基本思路上把握信访制度改革的基本方向与主要手段，明确信访制度的近期目标和远期目标，使其真正成为普通群众在合法利益受到不公平待遇时参与政治、维护利益的便捷途径。

一、信访的价值功能

“信访简称为来信来访，是指公民、法人或者其它组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，由有关行政机关依法处理的活动。它是保障我国公民行使民主权利、依法参与社会事务管理的一种重要方式，对畅通群众诉求表达、收集社情民意、化解矛盾纠纷、维护社会和谐稳定具有不可替代的积极作用。”[1]59概括来讲，我国目前的信访具有政治参与、权力救济、权力监督、矛盾调节这四个方面的功能。

1.政治参与功能 我国宪法、法律规定，公民有参与国家政治生活的权利。信访制度也是中国民主政治制度的一个重要特色。人民群众通过信访的途径反映自己的意见和要求，是法律赋予公民的权利，是公民表达民意的方式，是民主性和政治性的体现。特别是，信访活动作为普通群众参与政治的一项特殊活动 ，在群众行使批评建议、检举申诉、申请赔偿等公民基本权力方面起着重要作用。

2.权力救济功能 我国实行的信访制度，作为国家设立的另一种救济途径，也体现了国家一直在最大限度地维护公民的合法权利和利益的决心。在社会和谐，生活安定的今天，当人民群众自身的合法权益受到损害或是遭遇不公待遇时，为了寻求维权和请求帮助，人民群众在迫不得已的情况下会选择信访。因此，从一定程度上说，信访具有维权性和补救性功能。在自身的合法权益受到损害或是遭遇不公待遇的情况下，人民群众选择申诉和控诉，并将相关情况反映到国家信访部门。信访部门受理后，把情况反馈给相应部门，监视﹑督促相关部门及时解决交办的信访案件。

3.权力监督功能 腐败问题，一直是困扰党和政府的主要问题，而信访制度可以作为中央和上级领导了解下级干部的一个重要的渠道，可以让民众通过电话、信件等多种信访方式，向政府部门举报、申诉、检举领导干部的违纪行为，以此来实行对干部的监督。有效的权力监督可以维护党的执政之基，巩固党的执政权力。党中央高度重视人民的信访案件，其本质目的是深入群众，为民解忧，加深党与群众的鱼水之情，以此获得广大人民群众的爱戴与拥护。

4.矛盾调节功能 新中国成立后，我国在实行社会主义制度和发展社会主义市场经济的过程中，需要不断改革与完善旧的体制，以此来建立一个新的合乎法制的机制。但古往今来，无数的社会矛盾总是与每一次的改革相伴而生。不断出现的社会矛盾、冲突需要通过信访这种制度来缓和。再加上信访的成本低，化解矛盾的速度快，具有司法制度无可比拟的优势。正是由于信访工作所具备的这些特殊性，使信访承担着“安全阀、减压计”的功能，起到了化解社会矛盾的积极作用。

二、当前我国信访的主要特点

改革开放三十多年来，伴随着社会主义市场经济体制的发展，中国的社会经济形态、社会阶层结构、社会经济状况发生了巨大变化。这些制度结构的变化、利益格局的调整在一定程度上引发了不同社会领域矛盾的激化。这些变化了的新情况、新问题在信访上必然有所反映。因而，我国当前信访也呈现出了新的特点与情况。

1.信访内容复杂化 以前的基层信访，内容比较单一，大多表现为家庭矛盾和邻里矛盾，易于调节。现阶段，随着经济社会的巨大变化，信访内容进一步复杂化，表现为土地问题、拆迁安置问题、民政救助问题、干部作风问题、违章建筑问题等等。这些问题产生自近几年基层政策的调整与变革。而这些变革与人民群众的切身利益以及日常的生产生活直接相关，牵涉面广，问题复杂，冲突尖锐，处理起来也比较棘手。据统计：“许多信访案件的起因往往与群众的生产、生活关系密切，如土地征用、房屋拆迁、公共安全事件等引发的矛盾。牵涉群众少则几十人，多则上百人，给社会稳定造成严重的威胁。信访群众这种盲目和错位的信访观念，为基层信访工作带来很多干扰和困惑，无谓地增加了信访的工作量和工作难度，极大地扰乱了信访工作的正常秩序。”[2]107

2.信访处理人治化 许多基层的信访群众受“法不责众”“民意难违”等侥幸心理因素影响，认为人越多越有理、闹得越大越容易解决，经常赴京越级上访。在当前的信访体制下，上级对基层的信访工作要求严格，处分较重。群众的越级信访迫使基层党委政府想尽一切办法解决。这也使得信访群众片面地认为“地方政府尤其是基层政府害怕群众进京上访”“进京上访才能遇到清官、好官、大官，才能解决自己的问题”，导致群众非法上访、越级上访现象越来越多。比如一部分信访老户，在多年的信访过程中得到了好处，每到特殊节点或国家有重大活动时便赴京越级上访。而一旦出现越级上访，领导就要求把上访群众及时劝返接回，否则便要问责处理。因此，基层党委政府会不惜一切代价，通过解决低保、经济救助或者答应信访群众一些无理要求等方式，让信访群众撤访。这种现象不但没有从根本上解决问题，反而助长了信访群众越级上访的行为。

3.信访问题协调难 当前，很多信访问题都需要多个部门统筹协调处理。但在当前形势下，许多部门都持着“多一事不如少一事”的心态，遇到信访问题能推则推，能不插手坚决不插手，经常把问题按照“属地管理的原则”退回到基层。对于基层来说，一方面资源权力有限，很多时候政策、资金、人力都无法保障到位，信访问题难以解决；另一方面，基层与群众直接打交道，问题得不到解决的群众很容易把消极情绪发泄到基层干部身上，进而造成了基层干群关系的紧张，严重时还产生了群众性的社会事件，造成了极坏的社会影响。

三、信访制度完善的治理逻辑

党的十八大报告明确强调：“要更加注重发挥法治在国家治理和社会治理中的作用，提高领导干部运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定的能力。”这是我们党关于法治化建设的一个新论断、新要求，也为我国信访工作指明了新方向。在新的历史时期，针对我国信访出现的新情况、新问题、新变化，运用法治思维认识和分析信访工作、运用法治方式解决信访问题、运用法治规范信访工作程序将越来越成为完善当前我国信访制度，破解信访制度困境的重要举措与治理逻辑。

(一)法治化框架下审视并明确信访的功能定位

信访问题涉及的领域广、范围大、学科多，我们必须把它放在现代社会急剧转型、努力构建和谐、法治社会的新环境、大背景下来考量，从客观实际出发，认真研究，仔细分析，进一步明确信访的价值功能。只有这样，才能准确把握现阶段信访的特点及以后的发展趋势。

1.重新审视信访存在的现实意义 从某种意义上讲，民主本质上是指广大群众与政府机关等公共权力部门之间产生联系互动。这种联系互动主要是由信息不对称来体现的。可是，在信息爆炸的今天，巨大的信息流量使我们的眼界应接不暇，沟通渠道捉襟见肘。在这种情况下，认真研究，仔细分析，明确信访的定位、功能及方式，把信访作为广大群众与政府机关等公共权力部门之间产生联系互动的一个重要方式，可以看出信访在中国民主法治建设中的现实意义。

2.明确信访机构的功能 信访作为广大群众和政府机关等公共权力部门产生互动的一个重要途径，从现代社会的发展趋势来说，这种信息传播应该由更多的职能部门共同负责。也就是说，人民群众和公共权力的信息沟通渠道应该是多元化的。然而，信息沟通渠道的单一化使信访制度承担的功能过多，导致责任和权利之间的不对称，这也是信访产生的一个根源。因此，明确界定信访机构的功能是非常必要的。经过30多年的改革开放，广大群众和政府机关等公共权力部门产生互动的渠道已经趋向多元化。信访工作应当根据社会形势的变化进行调整。

3.重新审视信访机构的设立 针对当前信访制度存在的困境，我们需要通过调整相应制度来改变这种状况。调整制度有两个基本方向：(1)实现信访机构自身的整合。现在的政府部门都只有一个信访机构。长时间信访或是重复信访，会使得信访机构难以承受。因此，我们要整合信访机构。(2)在全国人民代表大会的机构下进行整合。因为信访的很多内容涉及到政府，而一个信访机构作为政府部门最大的难题就是如何监管自己。自我监督不仅难以实现信访的行政监督职能，也会让信访工作本身失真，比如新闻报道中出现的截访、拦访、压访、“关黑屋”等现象，都与这种体制有关。因此，从保障社会公平，维护社会法治的角度讲，可以把信访系统整合成为人大的机构，使之既承担沟通的主要功能，同时也兼有部分救济功能。因为作为立法机关，人大有监督两院、司法机构的权利。这也符合法治的要求。

4.拓展信访的民主功能 当前的信访工作面对的难题越来越多，问题越来越复杂，最根本的原因并不是信访本身出了问题，而是我国的民主政治制度建设滞后，仍不健全。虽然改革开放特别是进入21世纪后，我国的民主政治有了长足的发展，法制观念渐渐深入人心，但存在的基本事实是，政治体制改革远远落后于经济体制改革，而现在信访功能的不可承受之重也与此息息相关。倘若民主和法治渠道畅通，广大群众学法、知法，在自身合法权益受到侵害的情况下，懂得运用法律武器维护自己的利益，那么群众的利益诉求就可以多渠道分流。同时，信访在政府的考核评价体系中实行一票否决制。为了不落后，许多地方政府只好用硬办法堵或者花钱买平安，结果事情没有解决，情况反而越搞越糟。因此，只有积极推进民主建设、法治进程才是解决信访问题的根本之策。

(二)法治化框架下提升运用法治思维和法治方式的能力

党的十八大报告强调，依法治国是党领导人民治理国家的基本方略，法治是治国理政的基本方式。全面推进依法治国，“到2020年全面建成小康社会时，实现依法治国基本方略全面落实，法治政府基本建成，司法公信力不断提高，人权得到切实的尊重和保障。”在当前依法治国方略全面实施的时代背景下，从事信访工作也必须提升运用法治思维和法治方式的能力，顺用时势，主动进取、提升内力。这就要求：必须从自身的职责定位出发，抓住科学调整工作运行机制的契机，不断提高社会治理水平，创新社会治理方法，形成更加有效的法治化信访格局。而增强社会治理能力，夯实社会治理基础，不应被动地寄希望于外界打破平衡建立新机制，应自觉立足当下、着手当前、放眼长远、毫不动摇地主动校正方向，适应社会发展趋势，以此来实现最佳的社会治理效能。

1.坚持群众路线不动摇 坚持群众路线不动摇就是要增强群众观念，带着感情做工作。信访工作最实际的内容就是忧民所忧，一个对人民缺乏感情的人，是不可能成为人民的“代言人”的。(1)做好信访工作必须解决立场、态度问题，始终站在人民的同一地平线上。实践证明，只有带着感情做工作，才能把信访工作做得耐心细致，做到群众的心坎上。(2)坚决改进工作作风。我们的干部要经常深入实际，广泛开展调查研究，变上访为下访，从群众中取得第一手材料，了解和解决基层群众信访举报反映的问题，解决群众关注的热点、难点问题，加强预防预测，把工作做在前面，把问题和矛盾解决和化解在萌芽状态，减少和消除群众上访的机率，维护一方的安定团结。

2.强化调查研究，未雨绸缪控源头 做好信访工作必须：(1)既要以坚持解决问题为核心，及时妥善处理群众合理诉求，又要未雨绸缪，切实加强对信访问题的研判，努力从源头上化解矛盾。(2)主动深入基层、深入群众，紧紧围绕事关发展的重大问题、长期积累的难点问题、社会关注的热点问题，开展调查研究，及时了解、掌握群众的所思所盼。对带有倾向性、苗头性、普遍性的信访问题，超前做好疏导化解工作。积极采取措施，做好预防，减少信访反映的突出问题和群体性事件。(3)建立服从领导的统一指挥，各部门相互协调、各司其职、齐抓共管、联防联控、统筹兼顾的信访工作机制。通过完善信访联合处置办法和建立信访督查工作机制，确保各种矛盾发现得早、化解得了，控制得住、处理得好。要将社会稳定风险评估作为重大决策、重大政策、重大项目、重大改革措施的前置程序和必备条件，组织有关专家进行评估论证，广泛听取群众意见，做到不经过深入调研、科学论证的决策不出台；利益关系严重失衡、达不成一致意见的建设项目不立项；没有明显经济效益和社会效益的各类活动不开展，从根本上降低压力，减少对力，防止因政策因素导致信访问题的发生。

3.增强群众的法治信仰 在实际信访工作中，部分信访人法治观念淡薄，带头违法，采取聚众堵路、冲击机关、服毒自杀等过激行为，破坏法律制度，导致缠访、闹访、非正常上访现象屡禁不止。有信访人在重大活动期间和敏感时期刻意择机上访，甚至以信访为名进行违法犯罪活动。部分群众“信访不信法、信官不信法、信闹不信法”，“敬法”意识淡薄,钻法律空子，“法不责众”心态普遍。为使公民信法、守法,就须加强法治教育，引导和支持群众依法理性信访。信访法治化，既需要依法规范信访工作，也需要依法规范信访行为。大力开展普法宣传教育，增强全民法治观念，推动全社会树立法治意识，引导全民自觉守法、遇事找法、解决问题靠法。通过以案说法等方式增强法治宣传效果，使群众认识到法律既是维护合法权益的有力武器，又是必须遵守的行为规范，努力营造守法光荣、违法可耻的社会氛围。信访部门应当发挥窗口、桥梁优势，用老百姓听得懂、听得进、行得通的方式，深入开展国务院《信访条例》等相关法律法规和政策规定的宣传解释，引导群众依法、理性、文明信访。当前，特别要加强对信访权利、责任和诉访分离、网上信访、依法逐级走访等规定的宣传，树立保护合理合法上访、控制无理无序上访、打击违法违规上访的鲜明导向，推动形成畅通、规范、和谐的信访秩序。

4.提高违法者的违法成本 “有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”，是依法治国的基本要求，也是构建法制社会的必然要求。习总书记指出：“任何部门或个人都不得有超越宪法和法律的特权，一切违反宪法和法律的行为都必须予以追究。”长期以来，个别信访部门“小马拉大车”，责重权轻，通过“靠、假、借、越位”等非正常模式开展工作。部分信访群体趋向结成利益共同体，相互策应进行非正常上访，以“法不责众”的惯性思维，采取围堵党政机关大门、占据领导办公室、自残、服毒、跳楼等过激行为，或利用老弱病残信访人苦逼，向政府施压，导致政府处理时“软不得”也“硬不得”，只好做出有限让步。长此以往，党委、政府的公信力和威信就会大打折扣，势必影响地方的政权安稳。对此，我们在把信访人的实际问题解决到位的同时，要坚决深究有法不依、执法不严、违法不究的违法行为。对在信访行为或是工作中出现的实施违反法律法规、危害社会行为的组织和公民，要依照《刑法》《治安管理处罚法》《信访条例》和《公安部关于处置信访活动中违法犯罪行为适用法律的指导意见》等相关规定，追究其法律责任，提高其违法成本。要使任何人不敢触及和挑战法律的红线，从而建立规范有序的信访秩序和工作秩序。

(三)法治化框架下加快推进信访工作程序的科学规范化

1.建立科学的信访工作考核机制 长期以来，信访工作考核机制不完善。许多地方考核方式简单，仅仅通过信访数量尤其是越级信访数量这些数字进行考核。某些区域，比如信访量大的地方，党委实施“一票否决”制，从而导致信访工作的目标考核导向错误。也有一些地方，由于害怕在数量上排名靠前，被上级领导通报、批评，影响自身的政绩，会绞尽脑汁，穷尽手段，采取拦、卡、堵、截等多种方式控制越级上访的发生。这不仅给社会带来了不良影响，也损害了党和政府在人民群众心目中的形象，降低了政府的公信力。同时，每当发生大规模上访、越级上访，各地随即派出大量的工作人员，进京、进省，或是半道截访、拦访、劝访。不但增加了社会运行成本，也给上访群众造成一种“上访能施压、找麻烦”的错觉，从而使信访工作进入了恶性循环，危害极大。因此，必须建立科学的考核机制，提高信访在综治、绩效、综合考核中的比重。创设以“源头预防”“事要解决”为目标的综合考核新模式，注重解决信访事项的实质，而不是单看群众来访的批次和人数，以便摆脱恶意上访的牵制，为基层信访部门解压。

2.建立法治化的信访办理标准 坚持依法办事。法律必须被信仰，否则就会形同虚设。要让依法办事成为各级国家机关及其工作人员的行为准则，就必须大力增强法治观念和依法办事意识，强化有关信访方面的法律法规和政策知识，督促各级国家机关及其工作人员认真学习，准确掌握信访方面的法律、法规和政策规定，以此来提高法律素养，让执法、守法、依法办事成为各级国家机关及其工作人员处理信访事项的行为准则。同时，对限制、阻扰、干涉人民群众正常信访活动的，要坚决打击，及时纠正。

3.建立法治化的信访终结程序 非法信访不能没完没了。“对在申诉期限内出现的反复缠访、缠诉现象，经过相关部门对案件进行认真的审查、评查，并经过省级以上政法机关的审核，最终认定其反映的信访问题，确确实实得到了公平、公正、合法、合情、合理处理的，除法律规定的特殊情形外，将依据相关法律规定，不再启动相应的复查程序。”[3]56

[1] 黎晓武,王淑芳.对我国信访制度本质的法理学思考[J].求是，2012(1).

[2] 凌 霄.新时期基层信访工作研究[J].科技信息，2012(6).

[3] 田文利.信访制度改革的理论分析和模式选择[J].社会科学前沿，2005(2).