刍议城乡统筹背景下小城镇总体规划的编制

李佳　王晓涛　王景

【摘 要】 本文在详细分析城乡统筹背景下影响小城镇发展要素的基础上，提出了规划研究的重点内容应该包括：发展空间利用统筹化、经济发展与产业布局一体化、农村劳动力转移与城镇化无缝对接、居民点体系优化与重构、社会服务设施均等化、基础设施建设一体化。

【关键词】 城乡统筹；小城镇；总体规划

“城乡统筹”这一发展思想最早是在党的十六大报告中提出的，随后在党的十六届三中全会中得到了进一步拓展，将其放在了“五个统筹”的首位，自此，全国大多省份纷纷开始着手城乡统筹规划工作。[1]

加强现阶段城乡统筹规划具有重要意义。城乡统筹发展是构建和谐社会的重要任务；城乡统筹是城镇化发展到一定阶段的必然发展途径；城乡统筹使农村地区的发展面临更多的机遇。小城镇作为联系城乡的纽带，既是农村地区的经济、政治、教育、文化和信息中心，又依托于城市，具有一定的经济功能。作为工业反哺农业的重要载体，小城镇对新农村的发展起着指导、示范和支持作用，同时又可以作为农村地区的发展极。因此，以小城镇为空间节点，通过绝大多数农民的“就地城市化”实现城乡统筹是我国最现实的选择。因此，要特别重视城乡统筹背景下的小城镇规划编制工作。[2]

一、城乡统筹背景下影响小城镇发展的要素分析

1、人口要素

人口要素直接决定了小城镇的等级规模，也决定了公共设施、基础设施的配置标准。人口要素是所有要素中最具有主动性的因素，人口的集聚与流动，很大程度上影响着小城镇的发展与规划。

2、产业要素

生产力发展到一定水平后，产业要素会在空间上进行聚集，它是城镇发展最基本的动力。各小城镇在发展过程中都将形成各自的主导产业，以期与周边地区或更大的区域发生联系。但在某些地区，各小城镇的主导产业趋同性较强，出现了同质化的恶性竞争，影响了该区域经济的发展。城乡统筹背景下产业间的协调将是小城镇发展的重要手段。

3、土地要素

从用地层面来看，小城镇发展是城镇建设用地的扩张、农村居民点的缩减合并与建设用地对农用地的侵蚀，通过土地的规模、属性及空间分布的变化，从而達到一个基本均衡的状态。

4、设施要素

设施要素包括网状设施与点状设施。网状设施有两种：一种是网状生态通廊，指生态廊道、河流水系等生态性物质连通媒介；另一种是网状基础设施，指道路网络、电力电信网络等各类市政基础设施，是小城镇发展的重要支撑保障。点状设施指分布在各建制镇、农村地区分等级的教育、医疗卫生、文化体育、养老等设施。[3]

二、城乡统筹背景下小城镇总体规划的重点研究内容

1、发展空间利用统筹化

城乡统筹的目标之一就是协调设施布局、重构空间格局，科学空间管制来协调资源环境冲突。在城乡统筹的背景下，需要按照功能区划对小城镇的发展空间进行严格的管制。在此基础上，与更大区域，如县域的空间结构规划相协调，确定小城镇规划区域的空间结构，以促进小城镇的可持续发展。小城镇空间统筹的管制分区可分为：灾害防治区、生态保护区、风景旅游区、居民点建设区、农业生产区和基础设施廊道。[4]

2、经济发展与产业布局一体化

经济发展是小城镇发展的重要组成部分，经济发展水平有时可作为小城镇整体发展水平的衡量指标，而产业是经济发展的主要动力。统筹城乡产业发展，首先要优化产业结构，将工业生产链条向农业延伸，大力发展与该地区资源条件相适应、与农村经济结构紧密联系的劳动密集型产业，并将其培育成特色主导产业；其次依托城镇工业园区整合产业布局，通过工农、工贸、农贸联动，形成一、二、三产相互协调、关联配套、结构合理、技术先进的产业体系。

3、农村劳动力转移与城镇化无缝对接

通过发展非农产业、加快城镇建设、改革户籍制度及相关联的社会保障制度以及提高农民科技文化素质等途径来减少农民群体的数量，而这实质上就是农村劳动力转移的问题。小城镇非农产业的发展可以解决一部分剩余劳动力的就业问题，其余人口需要异地迁移。政府可以通过提高劳动人口的文化、业务素质来推进劳动力转移，通过户籍制度改革和社会保障制度的完善，来实现进城人口市民化和流动人口固定化，使得劳动力转移与城镇化无缝对接。

4、居民点体系优化与重构

村庄布局分散是我国的普遍现象。因此，应优化镇村体系结构，通过适当地“迁村并点”，积极引导农村人口向城镇集中、基层村人口向中心村集中。在居民点体系优化与重构的过程中，选址、空间结构、规模等级、职能分工是规划的重点内容。其中，选址主要考虑用地条件、交通区位条件以及设施配置状况等；空间结构主要是结合上位规划，基于生态安全和发展肌理而形成；规模等级是通过考虑各村镇的发展现状及潜力，从而确定人口和等级；职能分工是结合各村镇的资源条件和农业、企业发展现状，从区域的层面上合理确定职能分工体系。[5]

5、社会服务设施均等化

要在广大农村地区完全实现集中居住往往存在限制性因素，因此，社会服务设施需要分等级均衡分布，以缩小城乡居民生活条件上的差距。教育设施方面，小学和幼儿园的配置要在考虑标准规模下限的基础上考虑合理服务半径的问题，可比城市略大，但考虑到就学儿童年龄尚小，因此在空间上需均等布局，小学可以结合完全小学与非完全小学的方式配置。医疗设施需提高医疗水平，方便居民小病就近就医。文化设施建议在每个集中居民点都配置，以活跃农村居民的生活。养老设施可在集镇集中配置，考虑到目前我国农村老龄化率普遍较城市地区高的现状，合理确定养老设施的规模。[6]

6、基础设施建设一体化

为满足农村经济发展和改善人民生活的需要，必须坚持农村基础设施规划先行，充分考虑与周边区域的共建共享、管网的衔接，使城市基础设施向农村延伸。在农村地区，重点应解决路、水和环境景观特色问题。道路是村庄乃至小城镇与外部区域联系的重要通道，因此要合理布局路网，提高道路等级。对于依河而建的小城镇，需重视河堤建设与河道整治，并在其基础上完成景观治理，合理利用农村地区的环境资源。

三、结语

在城乡统筹实践逐步走向深入的过程中，小城镇规划无疑成为城乡统筹的重点和难点，其规划内容不仅解决了劳动力转移带动城镇化的问题，同时为遗留在农村的居民解决了基本的生产、生活问题；同时，其规划编制的质量和水平对于城乡统筹的深化完善，引导农民安居致富具有重要意义。本文对城乡统筹背景下的小城镇总体规划的编制内容进行了初步研究，得出了一个较为普遍的结论，但具体案例还要视其具体情况来进行分析和规划，避免规划在实施的过程中又出现“千城一面”的尴尬局面。

【参考文献】

[1] 张俊卫.城乡统筹发展的“2+8”研究模式[J].规划师，2008.10.5-9.

[2] 袁静.基于城乡统筹视野下的关中地区小城镇发展规划研究[D].西安：长安大学，2010.

[3] 张宏元，王倩，郑雄彬.“十二五”规划背景下城乡发展的机遇、挑战与应对——兼论城乡统筹发展的任务、途径与典型模式[J].规划师，2011.27（4）10-15.

[4] 邓柏基，陶修华.城乡统筹发展示范区规划探讨—以许昌市为例[J].规划师，2008.24（10）14-18.

[5] 蒋蓉，邱建.城乡统筹背景下成都市村镇规划的探索与思考[J].城市规划，2012.36（1）86-91.

[6] 陈白磊，齐同军.城乡统筹下大城市郊区小城镇发展研究——以杭州市为例[J].城市规划，2009.33（5）84-87.

【作者简介】

李 佳（1989.7-）女，陕西延安人，硕士研究生，任职于陕西省城乡规划设计研究院规划设计所.

王晓涛（1989.5-）女，陕西榆林人，硕士研究生，任职于陕西省城乡规划设计研究院城市发展研究中心.

王 景（1985.4-）男，陕西渭南人，硕士研究生，陕西省城乡规划设计研究院，规划设计所.