政府以项目制购买公共服务对非营利组织发展影响分析

李佩施

摘 要：政府针对社区服务需求量大，问题复杂多样的特点，购买服务相比之前政府大包大揽式的行政管理方式更加灵活，更能适应新形势的需求。但同时，政府项目式购买社会服务，对于非营业组织的发育尤其是社工机构有着不同方面的影响。

关键词：公共服务；政府购买服务；非营利组织；

党的十八届三中全会作出的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出，推广政府购买服务，凡属事务性管理服务，原则上都要引入竞争机制，通过合同、委托等方式向社会购买。引入竞争机制，有利于提高政府管理和服务的绩效，有效发挥社会力量在公共服务、社会治理方面的作用。佛山市南海区桂城街道倡导“爱己及人、助人乐己”的关爱文化，以“关爱桂城”作为构建和谐社会的具体工作体系，以项目制购买公共服务，通过公共服务竞争机制，探索新型的社会管理模式，着力提升民生和社会服务。

南海区政府积极推进政社分离，通过购买社会工作服务，改变过去公共服务垄断低效供给模式，更有效率地提供公共服务。政府确定发展目标，制定发展计划，协调各社会利益，创造条件由市场整合资源，实现社会和公众的整体意志和目标。政府从社会服务的提供者通过政府购买服务，转变为社会服务政策的制定者、购买者和监督者，从根本上实现了政府的职能转换。针对社区服务需求量大，问题复杂多样的特点，政府购买服务相比之前政府大包大揽式的行政管理方式更加灵活，更能适应新形势的需求。政府购买式服务打破了资源限制，可以为更多的人提供专业的公共服务，让更多的人分享改革和发展成果，实现社会公平。另外，社会工作组织通过政府购买过程不断加强和完善自身的运作能力，建立与其他社会主体的良性互动关系，以此完善社会系统、加强社会治理、化解公共危机，维护社会和谐。但与此同时，政府项目式购买社会服务，对于非营业组织的发育尤其是社工机构有着不同方面的影响。

1 专业社工稀缺权益难保障

南海区南桂社区“长者日托中心”和“长者饭堂”由政府部门投入约150万元建设，而后期的运行，则采用政府购买社工服务的方式。长者日托中心是由社工机构派出专业社工进入社区，为社区内长者提供日间护理服务，重点服务对象为孤寡、独居、日间缺乏照顾及行动不便的弱老。其目标是满足社区内长者日间护理、交往以及心理服务需求，使长者可以在社区养老，让子女安心工作，同时推动熟人社区、和谐社区的建设。

专业的社工服务是近年政府购买社会服务的重中之重，但社工行业普遍留不住人。由于社工的专业性，每一个项目做完之后，社工机构会安排类似的工作，但如果这个项目不再开展，或者没有类似项目，社工做完一段时间后，也面临失业或者流失。而一些勉强留在前线社工岗位的，或缺乏专业背景，或不熟悉地方文化，令社工服务效果受到影响目前机构人员配备上因大部分不是社工专业出身，做项目时就需要花更多时间学习和成长。

到2015年12月，佛山市通过全国社会工作者职业水平考试的社工师934人、助理社工师3531人，持证社工一共4465人。为了保障、完善社工权益，去年7月份，佛山市社会工作协会正式成立，协会将着力促进佛山社工行业规范、维护社工权益等。但社工制度的健全，还有很长一段路要走。

另外，政府购买的服务，有时工作过程中要求的变动性也较大，社会组织作为合作角色，而非承包制，只能听从。社会组织一向以更专业为守则，希望做更专业的事，对机构发展才有利。

2 购买经费不充裕机构生存压力大

2013年，桂城东约文化室二楼“爱心学堂”成立，这是一个由好友营支持教育志愿者协会运作的外来工子女服务项目。项目由南海区桂城街道“关爱桂城”建设督导委员会出资。项目内容以“让孩子在关爱友好的城市里快乐健康地学习与成长”为愿景，通过关注外来工子女个人成长、朋辈互动、融入城市，推动社会对外来工子女这一特殊群体的城市融入。作为专业的教育类社工组织，好友营有着天然的专业优势、完善的框架，能够链接到很多资源，但“爱心学堂”项目在进行中仍然遭遇到一些现实的问题。因爱心学堂属成长型项目，按规定项目资助金额不超过5万元。今年好友营机构在爱心学堂的经费申请达5万元，而仅在人员经费支出预算上就有3万。3万元的预算包括：督导一次1000元，一年12次，社工人員工资每月1500元。人员经费补助非常少，在经费上有一定压力，肯定需要另找资源补给。因为这个购买服务项目是一年一签，在合约到期等待审批续签这段时间内会出现一个空档期，无形中增加了机构的压力，这期间产生的费用完全由机构承担，若项目做得不好，随时都有可能被中断合约的可能性。

3 社工的专业性未被尊重

政府购买的服务，有时工作过程中要求的变动性也较大，社会组织作为合作角色，而非承包制，只能听从。社会组织一向以更专业为守则，希望做更专业的事，对机构发展才有利。

南海区的一个青少年服务热线，由于项目较新，团队成员都摸着石头过河，项目之初，定位为成长指导、困难救助、犯罪预防等。但最终工作过程发现，社工的工作基本成了偏向心理咨询。

有时候政府有项目，一些社工机构没有办法，只能违背自己理念，去做一些自己机构并不擅长的工作。这也为佛山购买社会组织提供了更多的思考和借鉴。

4 总结

非营利性组织的价值取向是为了承担社会责任，具有公益性质的公共事项，是其承担的主体。如果单方面强调非营利组织在提供公共服务方面的作用，忽略营利组织的地位和作用，不利于推动经济发展，也无法真正实现契约条件下的平等交易。当前，符合购买资格和承办条件的非营利组织较少，仅对非营利组织购买服务缺乏现实可行性。因为在许多非营利组织内部，还存在管理混乱、缺少专业人才和资金不足等问题，尚未形成发达成熟的、与政府购买服务相匹配的组织体系。因此，政府培育和发展非营利组织的重点，在于制定科学合理的政策、营造公平竞争的环境、开放社会的服务市场。

政府通过项目的方式购买公共服务，其益处在于减轻了政府的财政压力，同时也使非营利组织有可能得到稳定、充足、可靠的资金来源，以使之能够承担更多的公共使命。而其不利之处则在于非营利组织所表现出来的新的行为倾向、价值观念、社会角色与功能等，与人们对它的传统认识与定位存在着一定距离。在财政方面，由于政府支持的下降，非营利组织的财政基础被削弱，而且看起来难以由其传统的财政来源（如私人捐赠）所弥补。 政府的支持明显减少，而私人对于捐赠的热情看来也在下降。在经济领域，非营利组织不得不与企业在其传统的活动领域，如收容、救济、救助、医疗、办学、文化、社会服务等，展开激烈的竞争，而且前景堪忧。

另外，某些非营利组织甚至因逐利倾向而滋生腐败与犯罪。对于我国来说，在政府资助有限的情况下，如何既充分发挥非营利组织所特有的社会与组织优势，为社会提供更多、更好的公共服务，同时又避免沦为营利或腐败与犯罪的工具，是管理上的现实问题。政府以及非营利组织自身都应该认真对待，谨慎处理。

参考文献

[1]周颖博，王姝：《探讨非营利组织在公共服务中的定位、作用与发展——以杭州市公共自行车项目中志愿者组织的作用为例》， 《法制与社会》，2012年27期

[2]杨淑君：《非营利组织在公共服务供给中的困境及对策》， 《法制博览》，2015年19期