生态文明理念融入围填海造地全过程的路径探析

宋晖，金国平

（1.天津临港高新技术发展有限公司，天津300452；2.天津临港投资控股有限公司，天津300452；3.天津临港经济区管理委员会，天津300452）

生态文明理念融入围填海造地全过程的路径探析

宋晖1，3，金国平2，3

（1.天津临港高新技术发展有限公司，天津300452；2.天津临港投资控股有限公司，天津300452；3.天津临港经济区管理委员会，天津300452）

近年来，我国沿海地区经济社会持续快速发展，工业化、城镇化进程不断推进，造成建设用地日益紧缺，围填海造地成为扩大发展空间、促进经济发展的有效途径，但围填海引起的生态环境问题不容忽视。如何在围填海造地区域建设海洋生态文明，实现可持续发展，是我国许多沿海地区面临的一个重要课题。识别了围填海造地的生态环境影响，阐述了生态文明理念融入围填海造地的必要性，并从围填海造地工程前期、施工过程中以及陆域形成后3个阶段，提出生态文明理念融入围填海造地全过程的具体路径。

生态文明；循环经济；围填海造地；环境影响；路径

作为人类开发利用海洋资源的重要方式，围填海造地已成为人类扩大生产及生活空间的有效途径。世界上很多沿海国家和地区都有围填海造地的历史，如国外荷兰、新加坡、日本、韩国等国家，国内环渤海、长三角、珠三角等沿海发达地区，都采用围填海造地来增加土地资源供给。

我国围填海造地的历史可以追溯到汉代。新中国成立以来，经历了4次较大规模的围填海造地：第1次是新中国成立初期的围海晒盐；第2次是20世纪60年代中期至70年代的围垦海涂，用于增加农业用地；第3次是20世纪80年代中后期到20世纪90年代初的滩涂围垦，发展养殖业；第4次是20世纪90年代末期至今的综合性围填海。随着我国沿海地区经济社会的快速发展，城镇化、工业化进程不断推进，用地需求持续增长，向海要地成为解决土地供求矛盾的重要途径。据统计[1]，新中国成立以来我国已围填海造地约1.2万km2，相当于现有滩涂面积的55%。根据国家海洋局公布的数据显示，2002—2014年的12年间，全国共围填海造地形成陆域面积1 476 km2，主要用于建设临港工业区、海滨休闲旅游区、大型港口和新型城镇等。

围填海造地在缓解沿海地区用地紧张、合理开发利用滩涂、优化港口资源配置、促进经济社会发展等方面都发挥了积极作用。但随着围填海范围和规模不断扩大，人类活动对海洋的环境影响进一步加深，直接或间接地引起了各种生态环境问题。围填海造地如何统筹处理当前与长远、局部与全局的关系，做到与生态共存，取得良好的经济、社会和生态效益，是一个需要摆在战略高度考虑的问题。

1 生态文明理念融入围填海造地的必要性分析

1.1 人与自然和谐发展是生态文明的核心要义

生态文明是一种新型的文明理念，其核心要义是人与自然和谐发展。具体而言，就是要“树立尊重自然、顺应自然、保护自然的生态文明观念”[2]，即人类社会要在遵循自然规律和保护自然环境的前提下有序发展。如马克思和恩格斯所言：“不以伟大的自然规律为依据的人类计划，只会带来灾难。”[3]“我们不要过分陶醉于人类对自然界的胜利。对于每一次这样的胜利，自然界都对我们进行报复。每一次胜利，起初确实取得了我们预期的结果，但是往后和再往后却发生完全不同的、出乎预料的影响，常常把最初的结果又消除了。”[4]人类要生存、经济要发展，必须以保护自然环境为前提。只有这样，人类社会才能实现可持续发展。

建设生态文明是关系人民福祉、关乎民族未来的长远大计。党的十八大报告首次单篇论述生态文明，把生态文明建设融入“五位一体”的总体布局，并要求面对资源约束趋紧、环境污染严重、生态系统退化的严峻形势，必须树立“尊重自然、顺应自然、保护自然”的生态文明理念。党的十八大以来，以习近平同志为总书记的党中央，把生态文明建设摆在更加突出的战略位置，融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面和全过程，努力建设美丽中国，实现中华民族永续发展。中国共产党把生态文明建设纳入国家发展大计，上升为国家意志，彰显了党和政府高度重视生态文明建设和环境保护。

1.2 围填海造地的生态环境影响识别

围填海造地属于改变海域自然属性的开发活动。科学、有序、适度的围填海造地可以有效缓解经济社会快速发展与土地资源供给不足的客观矛盾，但是盲目、过度的围填海造地会给生态环境造成一定影响。

1.2.1 破坏海洋生态系统。不合理的围填海造地严重损坏了海岸带生物资源的生存繁衍场所，使海洋生物数量锐减，破坏海洋生物链。同时，围填海工程改变了有关水文条件，截断了鱼类的洄游通道，最终造成海洋渔业资源损失。

1.2.2 水质恶化，引发赤潮。围填海造地工程完成后，海水潮差变小，潮汐的冲刷能力降低，近岸海域纳潮量减少，水体交换能力和海水自净能力也随之减弱[5]，导致水质恶化。另外，围填海造地形成的陆地主要用于城市建设和工农业生产，各种入海污染物较多，导致海水富营养化，易引发赤潮，给沿海的海水养殖业和海洋渔业生产带来巨大危害。

1.2.3 占据沿海滩涂湿地，生境受损。由于围填海造地占据沿海滩涂湿地，造成生物种群分布发生变化，数量大大减少，部分珍稀濒危物种甚至濒临灭绝，生物多样性受到威胁，湿地的调节气候、风暴潮防护等功效也大大降低。

1.2.4 扰乱地下水位。围填海工程完成后，相当于在陆地和海洋之间竖了一堵高墙，导致由陆到海的地表水和浅层地下水循环发生较大变化，从而影响到沿海低地浅层地下水环境、径流方式、排水条件、生态环境等[6]。

1.2.5 阻塞航道，引发洪灾。由于潮流流场、流向、流速等发生变化，可能导致泥沙淤积、航道阻塞、港湾萎缩，如果前期没有认真研究，必然对具有航运价值的港湾带来致命影响；同时，围填海造地形成的陆地使得部分入海河道变窄，影响洪水的下泄，容易引发洪灾。

生态文明强调生态的重要，强调顺应自然和保护环境，强调人类在改造自然的同时必须尊重和爱护自然，而不能随心所欲，盲目蛮干。如果盲目、无序和过度围填，忽略对海洋以及陆地环境的保护，则必将遭到大自然的惩罚。因此，为深入贯彻落实科学发展观，统筹海陆资源利用，有序开发海洋资源，必须将生态文明理念融入围填海造地全过程，综合考虑各个阶段的环境影响因素，注重规避和减缓不良环境影响，实现海洋开发与保护并举。

2 生态文明理念融入围填海造地全过程的路径选择

2.1 围填海造地工程实施前

2.1.1 建立健全围填海造地相关的法律法规体系、管理制度和监管体制。目前，我国仅有《中华人民共和国海洋环境保护法》和《中华人民共和国海域使用管理法》可以参照和执行，约束力和针对性不强[7]，必须抓紧制定并颁布专门针对围填海造地的法律法规；进一步健全海洋功能区划制度、海洋资源环境生态红线制度、海域有偿使用制度、海域权属管理制度、围填海总量控制制度等围填海造地管理制度；建立相对集中、统一的海洋综合监管体制，建议将海洋生态环境保护的职责统一纳入环境保护主管部门，在制度层面解决海洋行政主管部门既要开发海洋又要保护海洋这种既当“运动员”又当“裁判员”的矛盾体制，避免环境保护行政主管部门“管海不能下海”的尴尬局面[8]。

2.1.2 充分发挥区划、规划对围填海造地的引导和管制作用。围填海造地应按照海洋功能区划的要求，合理确定用途、规模、布局和时序，对符合规划和产业政策、供地政策的用海项目，合理安排使用计划指标，优先满足重大基础设施、民生项目的用海需求。海岸带保护与利用规划作为海洋功能区划的深化，应力求做实、做细，并实行动态管理。海岸带保护与利用规划的具体措施中，应体现对围填海的管理政策要求。

2.1.3 加强围填海造地的审批管理。严格审批围填海造地项目用海，通过征求国土资源主管部门的意见，审查围填海造地项目与海洋功能区划和土地利用总体规划的相符性。对于涉及重点岸线使用的围填海造地项目，要由发改、国土、交通、住建、旅游、海洋、海事等部门共同审核。

2.1.4 开展围填海造地前的工程论证分析。围填海造地是一项投资大、涉及面广、影响因素复杂的系统工程，为取得最大的综合开发效益，事先必须进行科学的论证和规划。从工程地质、水文条件、生态环境等方面探讨围填海造地的适宜性；选址应远离稀有动物或渔业保护区，禁止在经济生物、国家重点保护的水生野生动物的自然产卵场、繁殖场、索饵场、洄游通道进行围填海活动，严格落实国家关于海洋自然保护区核心区及缓冲区、生态脆弱敏感区等区域海域禁止、限制实施围填海的有关规定。

2.1.5 提高围填海项目的平面设计水平。以集约节约使用海域空间资源和环境资源、增加岸线曲折度和岸滩海洋生物多样性、保护海岸地形地貌的原始性和多样性、提升海岸带景观效果为目标，开展围填海造地工程的平面设计和布局，并进行各种方案的比选与优化，维护天然岸线和海域资源的最佳效益。避免采用裁弯取直、岛礁连接、平行推进等平面设计与总体布置方案[9]。积极推动围填海造地由海岸延伸方式向人工岛方式转变，由大面积整块方式向功能分离和多区块组合方式转变。

2.1.6 鼓励公众参与，明确公众参与的主体、范围、阶段、方式、途径等。公众通过向政府和项目建设方充分表达利益诉求，达到兼顾公众合法权益和海洋生态的目标。同时，通过公众与政府的良性互动，也有助于提高政府围填海造地管理决策的科学性，减少围填海工程对利害关系人和海洋生态环境的损害，对不合理的围填海造地行为起到重要的制约和监督作用[10]。

2.2 围填海造地工程施工期

2.2.1 加强技术创新，采用先进、环保的施工工艺。因地制宜地探索适合淤泥质、岩石质等不同特点海岸带的施工工艺[11]；使用不透沙或泥的围堰及护岸结构，防止回填的沙或泥渗漏到海水中；先围堰后填海，避免平推式填海造地这种不科学的施工方式。

2.2.2 在施工时间的选择上，尽量安排在冬季进行施工。由于五、六月份是一些重要经济鱼类的产卵期，应注意避开。

2.2.3 探索围填海造地的循环经济模式。将航道、港池疏浚与围填海造地工程相结合，直接利用航道和港池淤泥进行吹填[12]，真正做到“变废为宝”；鼓励使用建筑垃圾等废弃物围填海，但禁止使用生活垃圾、医疗垃圾或者其他有毒有害物质。如天津临港经济区在围填海造地过程中坚持因地制宜的原则，逐步探索出建筑垃圾变废为宝、河道水环境治理与航道淤泥综合利用、工业固体废物综合利用3种循环经济模式，实现了资源节约、环境保护和经济效益的共赢[13]。目前，滨海新区东疆保税港、中心渔港、南港工业区都纷纷采用这种围填海造地的循环经济模式。

2.2.4 开展施工期环境监理，加强对施工船舶的管理，合理调度，有序施工，降低溢油风险事故的发生概率；另一方面，制定严密的溢油风险事故的应急预案，在一旦发生溢油的情况下尽可能减轻对周边海域的影响。

2.3 围填海造地工程完成后

2.3.1 开展围填海造地的回顾性环境影响评价。对围填海工程完成后的相关环境问题进行跟踪评价，发现问题及时研究解决，避免造成重大的生态环境问题，并为今后围填海政策和规划的制定提供参考。

2.3.2 建立围填海项目的跟踪检查和动态监测机制。围填海工程完成后，要开展生物多样性调查，建立海洋生物资源数据库，搭建海洋生物多样性监测与评估体系；对渔业资源与海水水质进行持续监测，掌握海洋生物生存环境和渔业资源的变化情况，为今后更加科学、合理地实施围填海工程提供基础数据。

2.3.3 海洋生态资源具有公共物品的典型特征，必须建立完备的、具有较强可操作性的围填海造地海洋生态补偿机制，明确生态补偿的基本原则、主体与对象、方式与手段、范围与标准等。按照“谁开发谁保护、谁受益谁补偿、谁损坏谁修复”的原则，通过增殖放流、人工鱼礁等生态补偿措施，积极推进海洋牧场建设，恢复海洋生物资源繁育和生长的生境；通过人工湿地等生态修复措施，实现陆域污水循环利用和“零排放”，减少入海污染物的排放。

2.3.4 制定围填海造地区域污染物排放总量控制及各项能源消耗指标，通过法规、政策、行业标准等对入区项目严格环保把关，开展绿色招商，减少陆源污染。

2.3.5 国土资源主管部门、海洋主管部门应加强对围填海造地的监督检查。对未经批准或擅自改变用途和范围等非法围填海行为，强制收回非法占用的海域；对验收不合格的项目，要求限期整改，到期没有完成整改或整改后仍然存在问题的，移送海监机构进行处理。

3 结语

海洋是人类赖以生存、发展的资源宝库。习近平总书记多次指出，发展海洋经济绝不能以牺牲海洋生态环境为代价，不能走先污染后治理的路子，一定要坚持开发与保护并举的方针，全面促进海洋经济可持续发展。围填海造地必须从工程前期、施工过程中以及陆域形成后的全过程融入生态文明理念，建立健全法律法规体系，严格审批管理，完善管理体制和运行机制，加强工艺技术创新。统筹协调陆海关系，做到填海有道和建设海洋生态文明应成为人类开发利用海洋资源、发展海洋经济的共同目标。

[1]黄国柱，朱坦，曹雅.我国围填海造陆生态化的思考与展望[J].未来与发展，2013(5):12-17.

[2]胡锦涛.坚定不移地沿着中国特色社会主义道路前进为全面建成小康社会而奋斗——在中国共产党第十八次全国代表大会上的报告[M].北京:人民出版社，2012:39.

[3]马克思恩格斯全集:第31卷[M].北京:人民出版社，1972:251.

[4]马克思恩格斯全集:第9卷[M].北京:人民出版社，2009:559-560.

[5]聂洪涛，陶建华.渤海湾海岸带开发对近海水环境影响分析[J].海洋工程，2008，26(3):44-50.

[6]许士国，许翼.填海造陆区水环境演变及对策研究进展[J].水科学进展，2013，24(1):138-145.

[7]杨波，朱建斌，马润美，等.关于围填海造地的思考[J].海洋开发与管理，2015(10):22～25.

[8]吕晓君，杜蕴慧，宋鹭.基于陆海统筹理念的海岸带环境管理思考[J].环境保护，2015(22):59-61.

[9]考察团.日本围填海管理的启示与思考[J].海洋开发与管理，2007，24(6):3-8.

[10]刘素芳，蔡舒怀.公众参与围填海造地法律问题探讨[J].法制与社会，2015，5(中):260-261.

[11]朱坦，关骁，汲奕君.围填海造陆生态化理论与实践探索——以天津临港经济区为例[J].环境保护，2016，56-58.

[12]王磊，李慧明.天津临港工业区循环经济发展思路[J].再生资源与循环经济，2009，2(12):11-14.

[13]金国平，宋晖.天津临港经济区围海造陆的循环经济模式研究[J].城市建设理论研究，2014(7):114.

Analysis on the path in the whole process for the ecological civilization integrating into reclamation

SONG Hui1,3,JIN Guoping2,3
（1.Tianjin Harbor Economic Area High and New Technology Development Co.,Ltd,Tianjin 300452,China;2.Tianjin Harbor Economic Area Investment Holding Co.,Ltd,Tianjin 300452,China;3.The Administrative Commission of Tianjin Harbor Economic Area,Tianjin 300452,China）

In recent years,the coastal areas in China sustained rapid development of economy and society.Industrialization and urbanization process to speed up,the demand of the construction of land and sea is increasing.Reclamation is becoming an effective approach of space expansion and economic promotion for several areas in China.However,environmental issue caused by reclamation cannot be ignored.Building marine ecological civilization and achieving sustainable development have becoming the significant issue in many coastal areas.This paper identifies the ecological environment impact during the reclamation project.It expounds necessity of the ecological civilization integrating into reclamation and proposes the specific path in the whole process for the ecological civilization integrating into reclamation which based on three stages including earlier phase of reclamation project,the project in construction and land formed for the reclamation.

ecological civilization;circular economy;land reclamation;environmental impact;path

X321

A

1674-0912（2017）07-0006-04

2017－06－09）

天津临港经济区围填海造陆生态化关键技术识别、指标体系与实施指南研究

宋晖（1981-），女，山东乳山人，硕士，工程师，主要从事循环经济、环境规划与管理工作。