公共管理视角下对社区职能定位的思考

王瑞珺

1 研究意义

社区在社会公共事务管理中承担了重要的角色，从工作来源来分，社区工作基本主要分为对群众的服务性工作和承担上级部门所分配的工作。平时的日常工作除了我们传统所理解的计划生育、优抚救济、社会保障、卫生、治安等常规性工作以外，还承担了例如辖区党建、精神文明建设、经济统计、非公组织建设、文化教育普及、旅游统计、维护稳定、法制教育、征兵、防汛、安全生产、青少年教育、志愿活动的组织、物业管理、民情信息的收集、各种创建等等一系列繁重的任务。

以宝鸡市渭滨区桥南街道办事处下设17个社区为例，其中板块型社区7个，单位型社区10个。板块型社区是指主要是以公路和区域划定的社区，主要管辖本辖区内的小区居民，是目前城市社区的主要类型。该街办设有：开发区社区、广元路南社区、中滩路社区、公园路社区、火炬路社区、相家庄社区、川陜路社区等7个。单位型社区主要指人群主体由本单位职工及家属构成，有独立管辖界限，封闭式管理。该街办设有：北照、7101厂、铁五处、文理学院、机筑处、化机、陕开、宝光、省安一处、车辆厂等10个。

从表中，可以看到桥南街道办7个板块型社区工作人员数与所管辖范围内总人口数的比对，每个社区的比值都非常的低。以火炬路社区为例，基本情况如下：社区成立于2001年7月，属于板块型社区，辖区西起瓦峪河，东到宝鸡石鼓山公园脚下，北依渭河，南临310国道，占地面积2.7平方公里。社区内有企事业单位48个，总人口15190人，住户5807户，楼栋115栋。社区现有工作人员16人，平均年龄33岁（其中党支部书记1人、社区居委会主任人1人、副主任1人、事务助理4人、协管员5）。社区党支部现有党员72人，在职党员137人，分布在37个不同单位，社区设有“六室三站一场两中心”——办公室、警务室、娱乐室、健身室、阅览室、党员活动室；计生卫生服务站、劳动社会保障站、社区服务站；室外活动场；养老服务中心、党员服务中心。

火炬路社区现有工作人员16名，这仅仅16人，接管了本社区所覆盖的15190户居民的日常服务性工作，平均一名工作人员就要接待949名居民的日常性事物。除此之外还承担着来自街办、区、市等各种红头文件的任务，以及各项名目繁多的调研、检查、创建和中心工作。这就是我们常说的“上面千条线，下面一根针”。这就使得社区工作人员任务繁重，甚至出现在遇到市、区级中心工作时，社区全员参与而无人处理群众事情的现象。

2 用公共管理学视角对社区组织的分析

社区是城市和社会的基本单元，是“聚居在一定地域范围内的人们所组成的社会生活共同体”。目前社区的主要功能有以下几种：管理功能——管理生活在社区的人群的社会公共事务；服务功能——为社区居民和单位提供社会化服务；保障功能——救助和保护社区内质弱势群体；教育功能——提高社区成员的文明素质和文化修养；安全稳定功能——化解各种社会矛盾，保证居民生命财产安全。

一般来讲，从目前我国的现状来看，现今所说的社区实质上包含了社区“两委”，即社区居民委员会和社区党支部委员。根据居民委员会组织法的规定，社区居民委员会是居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，而社区党支部委员是隶属于上级党组织的管理，同时，社区党组织在社区管理工作中占有重要地位，这就造成了目前我国社区主要为政府主导型管理模式。本来居民的自治组织，在政府插手管理的情况下，职能就发生了巨大的改变。

3 政府对社区管理的干预程度

从日常工作来看，每年街道办会与社区签订各项责任考核目标书，目标书中明确的写明本年度某项工作应该达到的成果，例如防汛期间会签订汛期责任书、文化工作会要求社区文化馆的开放率达到100%等等，各项工作指标是否完成都会关联到各个社区的年终考核，这样就形成了，市级考核区县级，区县级考核街道办，街道办考核辖区内各社区的局面，考核的结果与政府对社区的拨款息息相关，那么社区的自治功能相比之下就会弱化了很多，从而变成政府的最基层的“腿”。

通过对实际工作的研究发现，政府对社区职能的干预表现较为突出的为以下几个方面：一是社区领导班子人员的换届选举。在每年的社区换届过程中，政府指派街道办监督督促本辖区内的社区进行换届选举，在街道办成立换届选举工作指导小组，由街办制定换届选举方案组织选举，并报上级部门审批。二是对社区辖区内的规划干预。例如社区所管辖范围内的活动场所、停车位、绿化项目等等的规划，由于社区职权有限，政府在很大程度上决定此类事物，社区的工作就是配合上级部门完成这些场所的建设投用。三是对各项日常工作的干预，例如在政府的要求下，对社区的计划生育工作例如妇女的“三查”率，环境卫生优秀情况、基层非公组织建设率，基层工会的成立数量、共青团的成立数量、志愿者的人数、养老服务、青年人就业服务等等都会有不同程度的干预。

4 社区职能定位的总结和思考

从实际工作情况来看，社区的公共事务本身就具有双重性质；管理与服务。基层社区偏重于用行政手段来贯彻上级政府意志，如计划生育、外来暂住人员和出租屋管理等。有些公共事务则服务性质比较强，如社会救济、社区卫生等。从某种意义上来说，“管理就是服务”，且政府也极力提倡“寓管理于服务之中”，但不可否认的是，对社区组织职能有更加清晰明了的定位将有利于界定政府与社区在公共事物管理中各自的职能，也将有利于推进社区居民自治。

同时如果能够充分发挥社区组织的服务职能，完善服务设施，拓宽服务领域，提高服务质量，增强服务能力，建立适应居民群众提高生活质量要求的社区服务体系，发动社会力量广泛积极参与，实现多层次、全方位系列服务，那么社区组织的服务职能的建设将会取得巨大的进步。