明确改革发展新任务全面推进草原监理重点工作

文│李伟方（农业部草原监理中心主任）

明确改革发展新任务全面推进草原监理重点工作

文│李伟方（农业部草原监理中心主任）

全国草原监理工作会议圆满完成了各项议程，即将结束。现在，我对本次会议做一总结。

这次会议是在党的十九大召开之前的一次十分重要的会议。会议的目的是，学习贯彻习近平总书记关于生态文明建设的新理念、新思想、新战略，总结十八大以来草原监理工作的成绩和经验，分析当前面临的新形势，明确改革发展新任务，稳中求进、改革创新，全面推进今后一段时期草原监理的重点工作。会上，于康震副部长做了重要讲话，李维薇副巡视员为大家做了专题报告，六个省区的代表作了经验交流发言，与会代表围绕主要议题交流研讨，农业部草原监理中心（以下简称“中心”）三位处长做了专题交流。会议时间紧凑、务实高效，开得很成功，达到了预期目的。

总结起来，会议具有以下几个特点：一是会议层次高，各方面高度重视。于部长亲自出席会议，亲切慰问全体参会代表，认真倾听六个省区的典型交流发言，在大会上做了重要讲话；畜牧业司分管草原工作的领导李维薇副巡视员做专题报告；30多位地方监理机构的领导到会。充分体现了农业部党组对会议的关心，各地对会议的重视。二是会议主题突出，聚焦生态文明建设。于部长讲话用了大量篇幅来谈中央生态文明建设新要求，草原生态文明建设新任务，李维薇副巡视员为大家解读了中央生态文明推进落实和改革政策，中心三位处长为大家分享了学习生态文明体制改革有关文件的体会，突出了“适应生态文明建设新要求、提高草原监督管理能力水平”的会议主题。三是会议交流研讨充分，凝心聚智破解发展难题。六个省区的代表在大会上做了典型经验交流发言，大家工作亮点突出，经验值得各地借鉴。利用两个多小时的时间，大家围绕三个问题进行了交流研讨，气氛热烈，研讨充分，反映问题实事求是，提出的意见建议富有见地，对于破解重点难点问题很有启发帮助。

于部长的重要讲话，站位高、目光远，内容实、接地气，是做好当前和今后一段时期全国草原工作和草原监督管理工作的指导性文件。我们一定要认真学习，深刻领会，把于部长的讲话精神，转化为做好工作的思想源泉、精神动力。

于部长的重要讲话，对十八大以来草原工作所取得的成绩给予高度评价。草原生态恢复明显，形势向好，从草原保护、建设、利用到基础支撑，工作全面开花，亮点突出。于部长特别提到“草原监理在其中功不可没”，这既是对我们工作的充分肯定，更是对我们的鼓励鞭策。听了于部长的讲话，大家深受鼓舞，进一步坚定了做好草原监理工作的信心和决心。

于部长的重要讲话，深刻分析了当前草原工作面临的新形势。讲话紧紧围绕以习近平同志为核心的党中央加强和推进生态文明建设的一系列新理念、新思想、新战略，从五位一体总布局、金山银山和绿水青山的“两山论”、绿色发展理念、生态文明体制改革的“四梁八柱”制度建设等角度，系统论述了生态文明建设与草原工作的辩证关系和内在逻辑联系，对于我们确立战略定位、找准工作方向、化解矛盾冲突、破解发展难题，具有重要指导意义。

于部长的重要讲话，明确指出了今后草原改革发展的任务和方向。讲话系统梳理十八大以来中央深化改革领导小组审议通过的生态文明体制改革文件，认真研究理解中央出台的生态文明制度，准确把握中央改革核心内容、精神实质和路径措施，从源头预防、过程管控、损害赔偿、责任追究四个方面，明确了下一步草原改革发展的任务，要求我们努力适应生态文明建设新要求，大胆开展体制机制创新，建立健全草原生态文明制度体系。

于部长的重要讲话，对当前和今后一段时期的草原监理重点工作，做出了全面部署。去年年底，李克强总理等中央领导同志在《草原保护面临的三个突出问题》上做出重要批示。韩长赋部长和于康震副部长高度重视，要求立即研究落实。前一段时间，农业部到主要牧区省份开展了专题调研。草原底数不清、管辖边界不明、监管力量不强是草原工作的历史三大问题，三个问题相互交织，互为因果，但核心问题是认识和机构队伍问题。于部长的讲话紧紧抓住制约当前草原发展的关键要害，强调要修改完善草原法律法规，严厉打击草原违法犯罪行为，实现依法治草；要强化舆论宣传，提高全社会对草原重要性和特殊性的认识；要加强机构队伍建设，提升草原监督管理能力；要强化草原火灾防控，再创秋季防火新佳绩。

关于下一步的工作，于部长已对重点工作进行了总体部署。结合会议讨论和大家关心的问题，我强调几项具体工作。

一、关于补奖政策落实

第一轮草原补奖政策顺利实施，保护生态、协调发展、和谐共赢的理念逐步转化为广大牧民的自觉行动，有力地促进了草原生态恢复、牧业生产发展和牧民生活改善,基本扭转了过去草原利用无序、开发无度、严重过牧的状态，开启了草原休养生息的新时代。启动实施新一轮草原补奖政策，是党中央、国务院统筹我国经济社会发展全局做出的重大决策，是加快推进生态文明建设的重要举措，是巩固第一轮成果、转变农牧业发展方式的客观要求，是草原牧区打赢脱贫攻坚战、维护民族团结的有力支撑。

草原补奖政策是目前草原牧区中央财政投入力度最大、政策覆盖面最广、受益牧民群众最多的一项政策。政策任务是否得到落实，资金发放是否到位，草原生态是否改善，都是中央领导和全社会关心的问题。当前政策实施还存在不少问题，全国人大、政协、审计以及其他部门有很多反应，主要表现在禁牧区依然放牧，草畜平衡区大量超载放牧，说不清楚到底哪儿是禁牧区、哪儿是草畜平衡区，禁不禁牧、平不平衡一样拿钱。关起门来说，这些问题确实存在。如果说在第一个五年周期，政策实施需要积极稳妥，步子不能太大，力度不能太猛，老百姓需要一个接受过程。但第二个周期已经两年了，政策连续实施7年，再不严肃认真，不动真格，老百姓就认为只拿钱不尽义务是理所当然，就会错过强化监管的有利时机。草原监理机构要在补奖政策落实中承担好任务，履行好职责，发挥出作用，至少要做好以下三项工作。

一是配合做好政策落实情况的监督检查。实行草原禁牧和草畜平衡是补奖政策的主要内容，资金量占到80%以上。这项内容实施的好不好，非常关键。内蒙古等省区的做法很好，实行三七开或四六开，部分资金发放与任务落实挂钩。上个月，畜牧业司已印发通知，将组成4个组开展新一轮草原补奖政策实施情况督导检查，中心将带来一个组赴西藏、云南检查。与督导检查工作结合，中心还将同时开展草原禁牧和草畜平衡制度落实专项执法检查。请各地按照要求做好自查，配合农业部做好督导检查。

二是对违反禁牧休牧和草畜平衡管理规定的行为进行查处。从全国违法案件的统计分析情况看，每年查处的违反禁牧休牧和草畜平衡规定的案件都在1万起以上，占到全部查处案件的四分之三以上。要加强执法，依法查处，做到政策公平执行，维护法制权威。

三是做好政策解读宣传。向广大牧民群众宣讲新一轮补奖政策的内容，既要宣讲惠民政策，也要宣讲牧民应该承担的义务。及时对政策实施的典型有效做法、牧业发展新模式、生态改善效果、生产生活方式转变、牧民增收等进行宣传。

二、关于草原征占用管理

随着中央对生态文明建设的日渐重视，中央巡视组和环保大督察压力层层传导，草原征占用管理的问题开始大量浮出水面、集中显现，成为当前需要突出解决的重大问题，也是大家在讨论中反映比较多的问题。比如，未批先建等违法建设项目如何处置、征占用草原用地预审制度缺位、生猪养殖等畜牧业生产类项目使用草原不规范、草原植被恢复费纳入财政专项统筹使用后影响植被恢复、国家重点建设项目的含义不明确、现场查验工作是否能委托及如何办理征占用未利用地中其他草地的审核审批申请等等。概括起来主要是两个方面，一是未批先建的在建项目该怎么处理？二是如何规范今后的草原征占用审核审批工作？去年，农业部认真落实中央领导同志重要批示精神，按照中办督查室、中央综治办工作要求，组织开展草原生态环境整治专项检查，突出加大非法征占用草原案件查处力度。今年农业部已经印发了两个通知，年初印发《农业部关于切实做好2017年草原保护建设工作的通知》（农牧发〔2017〕5号），最近刚刚印发《农业部办公厅关于依法加强草原征占用审核审批管理的通知》（农办牧〔2017〕28号），专门做出工作部署。农业部对于规范草原征占用管理态度是坚决的，措施是有力的。

大家要认真贯彻农业部通知要求，一要立即对草原上的各种在建项目进行拉网式排查，全面摸清涉草用地手续办理情况，做到情况清楚、心中有底。二要认真研究分析，对现有情况进行分门别类，按照政策要求拿出处理意见，妥善解决好各种问题。大家一定要按照农业部的通知要求，统一思想认识，即必须在违法行为得到依法查处，且各项处罚决定执行完毕后，方可办理相关手续。三要加强沟通，做到政策执行一致，防止各地执行明显不一，避免蒸夹生饭、不停翻烧饼。对于政策执行中的难点和共性问题及时向农业部反映，共同商讨解决问题的办法。征占用草原用地预审缺失问题，中心将配合畜牧业司积极与国土资源部规划司沟通协调，推动草原管理部门参与征占用草原用地预审工作，提高建设项目征占用草原的合理性与科学性。四要凝集大家智慧，共同修改完善审核审批办法。近期，中心将结合草原征占用审核审批专项检查工作的开展，充分听取基层对修法的意见与建议。农业部将于年内启动修订工作。大家要积极配合，提前开展调查和研究工作，提出切实可行的意见建议。

三、关于草原监测工作

要紧紧扭住草原植被综合盖度这个关键，向领导和综合部门讲清利害关系，寻求领导重视和工作支持，加强监测能力建设。利用3S技术、信息技术、无人机等先进设备，提高监测效率和效果。各地要按要求完成草原植被状况监测、入户补饲调查和重大生态工程效益监测。定期完成国家级草原固定监测点监测任务。编制发布草原监测报告。加强草原综合植被盖度测算，做好自然资产负债表编制的准备工作。承担长江经济带草地资源环境承载能力监测预警评价的省区，要按照农业部畜牧业司《关于开展草原资源承载能力监测预警机制评价工作的通知》要求，加强数据收集、汇总、分析和报告撰写等工作。各地应按照《全国草地资源清查总体工作方案》要求，将全国草地资源清查与草原常规监测有机结合，大力促进遥感等高新技术的应用，准确获取草原类型面积、草原退化（沙化、石漠化、盐渍化）面积、草原等级面积、草畜平衡状况等数据，并将数据及时汇总上报。

四、关于草原火灾防控

今年的春季防火期完美收官，没有发生重特大草原火灾，火灾损失再创新低。十九大召开前夕，正是秋季草原防火的关键期。大家要深刻认识肩负的重大责任和光荣使命，思想上倍加警惕，措施上更加有力，行动上狠抓落实，千方百计做好今年秋季防火期的草原防火工作。按照《草原防火条例》要求，将各级人民政府行政首长负责制和部门、单位领导责任制落到实处，完善工作机制，真正做到火有人管、草有人护、责有人担。根据《农业部关于加强草原防火基层应急队伍建设的意见》，推进草原防火应急队伍体系建设，建立稳定的经费保障渠道，装备必要的防扑火物资，提升应急队伍综合能力。依据《“十三五”全国草原防火规划》，认真谋划，切实做好草原防火项目前期工作和项目实施，积极争取地方人民政府和相关部门支持，切实解决项目建设用地和配套资金难落实等问题，确保项目建设进度和质量。严格落实《全国草原火灾应急预案》，不断完善各级草原火灾应急预案，建立上下贯通、左右联动的草原火灾防控体系和工作机制，强化宣传预警和火源管控，加强应急处置和信息报送，注重风险评估和责任追究，确保实现全年草原防火工作目标。

五、关于机构和队伍建设

不少省区反映，在事业单位分类改革、农业综合执法改革中，一些地方草原监理机构被撤销，人员队伍被解散，对监理机构和队伍冲击很大，大家深表担忧。有的认为，国家的机构改革十分关键，对地方机构改革具有示范效应。我们对各地的机构变动一直十分关注，出差期间或在合适场合，都在向行政主管领导强调草原监理工作的重要性，要求强化草原监理机构。针对青海省农业综合执法改革的问题，我们专门找政法司领导沟通，强调草原执法的特殊性和重要性，政法司领导十分支持。青海省农牧厅的领导、人事处长多次到中心进行专题沟通，目前效果很好，变坏事为好事，由被动变主动，再次证明事在人为。同时，国家和地方两个积极性都要发挥，不能等、靠。农业部一直在积极努力，争取草原机构建设有一个比较圆满的结果。

六、关于草原管护员

草原管护员是基层管护草原的重要力量，是草原监理队伍的有益补充。目前，全国草原管护员队伍将近10万人，其中西藏最多，达到4.8万人。草原管护员人均管护草原的面积全国平均为4.3万亩，其中新疆人均管护草原面积最大，达25.4万亩/人。总体看，草原管护员在宣传政策法规、制止和举报草原违法行为、保护草原围栏等基础设施、掌握管护区域内牧户牲畜存栏、出栏和超载情况、配合开展草原监测等方面，发挥了积极作用。但也还存在亟待解决的问题，如管护员工资补助标准普遍较低，工作成本较高，社会保险等保障配套跟不上，工作积极性不高；管护员选聘、培训、考核等制度不健全，工作不规范，管理不严格；有的管护员由牧民轮流担任，轮流拿补贴，管护员有名无实。要进一步加强草原管护员队伍建设，建立健全草原管护员选聘、培训、考核、奖惩等管理制度，强化草原管护员管理；力争将草原管护员补助经费纳入地方各级政府财政预算，推动建立草原管护员补助经费长效保障机制；积极改善草原管护员工作条件，提高草原管护员工作积极性，充分发挥草管员的作用，延长草原监督管理阵线。

同志们，草原监理工作思路已经清晰，工作任务已经明确，下一步关键是要抓落实、见成效。

一要增强“四个意识”，以高度的政治敏锐性抓落实。我们在座的各位，大多数是业务型干部，是草原监理事业的中坚力量。不少单位和领导同志抓业务工作多，认为只要业务过硬，其他的可以缓一缓，有的工作一忙就会忽略干部群众政治思想建设。在新形势下，我们必须两手抓，两手都要硬。要特别增强“四个意识”，要从中央通报处理祁连山生态保护事件中深刻警醒，切实增强政治敏锐性，凡是中央领导重视和关心的问题，必须有令必行、不打折扣，一以贯之、坚决落实。要认真学习习近平总书记关于生态文明建设的新理念、新思想、新战略，认真研读中央加快推进生态文明建设和体制改革的系列文件，在思想和行动上与党中央保持高度一致。

二要抢抓历史发展机遇，变被动为主动。我们经常说，草原部门机构弱、人员少，装备弱、地位低，别的不比，就跟我们经常打交道的国土、林业部门比，要差出一大截。我们承认这个现实，但万事不是一成不变的，要坚信我们所从事的草原保护事业是一项造福子孙后代、事关中华民族伟大复兴的伟大事业。大家只要细心观察就会发现，党的十八大以来很多形势正在发生深刻变化，朝着有利于提升草原工作地位的方向转变，草原保护工作面临重大发展机遇。首先，生态文明体制改革由中央深改组直接抓，习近平总书记等中央领导同志亲自抓，国家发改委、环保部等综合部门具体抓，生态文明建设再也不是某一个部门说了算、其他部门靠边看，生态文明建设更加强调山水林田湖是一个生命共同体，再也不是某一个行业一家独大，草原部门和草原工作在生态文明建设中有了相对平等的机会，有了相对公平的话语权。以前林业、国土等部门是争权利、抢地盘，好事都拿走，责任留给我们。随着环保大督查的深入实施，责任追究制度的落实，争权利、抢地盘就意味着要承担相应责任，从这次中央对祁连山的处理结果就能看出政策导向。各地现在可能已经感受到了明显变化，以前国土部门对我们提出的征占用草原方面的合理诉求不理不睬、自行其是，号称要各执各的法，现在是主动要求必须经过草原部门审核。情况变了，意味着责任和挑战更大了。我们要积极主动作为，做到有为才有位，做到守土有责，不推诿、不懈怠。

三要加强自身建设，树立良好作风。草原工作面临的自然环境恶劣，工作条件艰苦，要继续发扬吃苦耐劳、艰苦朴素的优良作风，做草原保护的忠诚卫士。始终把牧民利益放在第一位，把牧民群众放在心中最高位置，把牧民群众当亲人，尊重牧民群众主体地位，尊重牧民群众首创精神，拜牧民群众为师，将工作中心下移，经常深入草原牧区、深入牧民群众，了解牧民疾苦、解决牧民困难、维护牧民利益，要不折不扣地执行好草原生态补奖、退牧还草等政策，切实把中央的各项惠牧惠民政策落实到牧民手中。要充分相信牧民群众，调动牧民保护建设草原的积极性，发挥牧民群众自我监督、自我管理作用。

四要敢于碰硬，敢于担当。当前改革已经进入攻坚期和深水区，要以壮士断腕的决心、背水一战的气概，冲破思想观念的束缚，突破利益固化的藩篱，全面深化草原改革。违法案件查处、征占用审核审批等工作，往往涉及国有大型企业、牵涉地方党委政府领导，稍有不慎就会被扣上影响地方经济发展的大帽子，甚至会影响自己的政治前途和命运。最近，一些地方在研究处理光伏企业占用破坏草原问题，力度很大，成效很好，但也存在不少顾虑，面临重大压力。越是这种时候，越要向党中央看齐，向习总书记看齐，要用中央生态文明改革的精神武装头脑，坚定信心。要敢于碰硬，把不利于草原生态环境保护的行为坚决制止住；要敢于担当，忍一时之痛，竖起草原执法监管权威，草原工作就会真正硬起来。于部长在讲话中特别强调，在执法监管工作中碰到巨大压力阻力，必要的时候可向上级部门反映，寻求帮助，我们将竭尽所能，采取约谈地方政府、督导检察等方式，客服阻力压力，突破重点难点。

各位代表回去以后，要及时把本次会议的精神向草原行政主管部门的领导汇报，组织本系统的干部职工认真学习，深刻领会，切实把会议精神落实到实际工作中去。

（本文系作者在全国草原监理工作会议上的总结讲话，发表时略有删改）