我国劳工NGO职能矫正研究

问清秀+问清泓

[摘 要] 我国现阶段劳工NGO还处于起步阶段，发育还非常不成熟，劳工NGO之合法与非法混杂之乱象，严重影响和制约了我国劳工NGO的正常发展。我国劳工NGO的主要困境是身份之合法性问题，我国目前还没有出台有关规范劳工NGO的法律法规，这就使得劳工NGO的发展和规制处于一种无序的状态。劳工NGO之职能必须首先从宏观上界定。按照劳工NGO之一般原理，劳工NGO之职能首先就是要排除政治职能，即劳工NGO宏观上讲是不能参与政治活动的，否则，就属于非法活动。劳工NGO之基本职能应当是参与劳资关系的治理，当然包括维护劳动者合法权益，但是又不能仅限于此。

[关键词] 劳工NGO职能；和谐劳动关系；四方机制；体面劳动；社会监督

[中图分类号] F249 [文献标识码] A [文章编号] 1002-8129（2017）08-0032-06

劳工NGO（即劳工非政府组织）属于非政府社会组织。社会组织有多种不同的称谓，有非政府组织、非营利组织、第三部门或独立部门、志愿者组织、慈善组织、免税组织。它们与政府、企业相区别，具有非营利性、非政府性、独立性、志愿性、公益性等基本特征。

国际社会中对NGO的定义，较为流行的是美国萨拉蒙教授提出的五特征法，即NGO指代具有组织性、非政府性、非盈利性、自治性、志愿性五大特征的组织。具体到劳工NGO组织，指直接并主要为劳工及其家庭提供服务的民间公益性组织，它具有了NGO的普遍特征，致力于解决各种劳工问题，特别是在劳动关系的处理上。[1]欧美国家的 NGO 是企业社会责任运动的主要推手，通過发起消费者运动、劳工运动、环保运动，营造浓厚的社会氛围，对企业、政府形成强大的社会压力。[2]

劳工NGO是有关劳动关系治理的非政府的民间组织，劳工NGO与劳动者、劳动者权益和劳动关系紧密相连，虽然其为民间组织，但是，在劳动关系协调中起着重要作用，在劳资冲突治理中能够较好发挥其劳动者“代言人”的作用，以弥补工会职能的虚化，劳工NGO可以与工会和政府共同治理劳动关系中的一些问题，共同为构建和谐劳动关系服务。

劳工NGO已经成为世界上许多国家或地区的重要社会组织，对劳动关系与劳动争议的调处都发挥了积极作用。但是，在法制社会中，任何社会组织首先都要解决身份问题，即劳工NGO的身份必须具有合法性，必须符合本国法律相关规定，否则，就属于非法组织，理应遭到政府的取缔和社会的排斥。

我国劳工NGO也是如此，不能脱离法制的轨道，我国劳工NGO必须首先取得合法身份，然后在法律规定的范围内依法活动。同时，由于我国现阶段劳工NGO还处于起步阶段，法律规制还比较欠缺，造成了劳工NGO之合法与非法混杂的乱象，严重影响和制约了我国劳工NGO的正常发展，国家和社会应当对我国劳工NGO进行甄别和纠偏，避免产生“劣币驱逐良币”现象。

一、我国劳工NGO发展概况

我国目前的劳工NGO发育还非常不成熟，数量还非常少，发端并主要集中在珠江三角洲，其主要功能是维护农民工权益。

有学者认为我国劳工NGO的出现是劳工权益恶化的结果。“劳工NGO的出现不仅是中国政治空间松动的一个反映，更是劳工权益恶化后的一种反应。”[3]笔者认为此观点并不全面，劳工NGO的出现是任何社会强资本弱劳动之历史必然的反应，即使劳工权益没有恶化，也需要有社会非政府组织为了保障劳动者权益，弥补三方机制之不足，因此，劳工NGO的出现与劳工权益恶化并没有必然的因果关系。劳资矛盾是任何社会都不可避免的，为了有效解决这一矛盾，劳工NGO应运而生，具有了社会需求性，并不断成为调处劳动关系的重要一方。

我国民政系统将社会组织分为三类：社会团体、基金会和民办非企业单位。据民政部统计显示，截至2015年1季度，我国有社会团体31.2万个；民办非企业单位29.7万家；基金会4186 家，这些被列入统计数据的社会组织都得到了合法登记注册。在这超过60万家的社会组织中，几乎没有关注集体劳动关系领域的基金会和社会团体，民办非企业单位也为数不多，笔者了解全国不足百家[4]。从这些统计数据可见，我国有关劳动关系的社会组织严重匮乏，已经登记并取得合法身份的劳工NGO更是少见。

我国为数不多的劳工NGO，主要集中于珠江三角洲地区。近年来，这些组织主要在从事服务型和维权型工作，它们在介入和指导个案的过程中，总结出一套动员组织工人的模式与集体谈判的经验，然后将其复制到其他个案中[5]。一些新兴的劳工性质的 NGO 就是部分劳动者群体建立的维护自身合法劳动权益的“自救组织”。珠三角地区类似专为外来工维权的 NGO 组织已达数十个，主要致力于为珠三角数千万民工处理欠薪、工伤等劳资纠纷[6]。

我国劳工NGO的发展层次较低，但他们面向广大农民工提供法律咨询、职业健康宣传、文化教育培训、职业教育培训等服务，在保护员工利益同时，促进了企业发展，有效化解劳资冲突，对社会和谐稳定发展起到了催化剂作用[7]。总体上看，我国劳工NGO在中国的社会民间组织极不发达的大背景下，其发育极不成熟。

二、我国劳工NGO发展的主要困境

我国劳工NGO的主要困境是身份合法性问题。我国目前还没有出台有关规范劳工NGO的法律法规，这就使得劳工NGO的发展和规制处于一种无序的状态，出现了“鱼龙混杂”的局面，特别是一些非法组织打着免费为劳工维权的幌子，实施扰乱社会秩序的非法活动，严重妨碍了正常劳工NGO的发展。

例如，2016年9月26日，广州市番禺区人民法院一审公开开庭审理曾飞洋、汤欢兴、朱小梅聚众扰乱社会秩序案并当庭宣判，认定曾飞洋犯聚众扰乱社会秩序罪，判处有期徒刑三年，缓刑四年。3名被告人均当庭表示认罪悔罪，服从法庭判决，不上诉[8]。此案中的所谓劳工NGO其实是一个没有注册登记的非法组织，其成员还实施了一系列危害国家和社会的犯罪行为，当然应当受到法律的严惩，这是不容置疑的。

任何组织之合法身份的取得必须经过有权机构的注册登记，相应的任何劳工NGO必须首先进行合法的注册登记，否则，就是非法的组织；非法组织的任何活动都不具有正当性，即使其没有搞违法活动；任何民间非政府组织首先要进行身份之注册登记，取得合法的身份，这样的组织才是合法的民间非政府组织。

当然，我们不能因噎废食，不能因为以上案例中的非法劳工NGO组织被取缔，而将合法劳工NGO与之混为一谈，从而否定合法劳工NGO的基本价值。由于我国目前对NGO组织包含劳工NGO的监管严重不足，还没有将其有效纳入到规范管理的范畴，劳工NGO基本上处于自由发展的“野生”状态，导致非法劳工NGO或域外劳工NGO趁虚而入，鱼龙混杂，一些所谓劳工NGO在维权之幌子下，进行非法政治活动，使得合法劳工NGO的公信力严重下降。为了有效治理我国目前NGO组织包含劳工NGO的混乱局面，亟待国家出台法律规定，将其纳入法制的范畴，这样才能培养合法NGO组织包含劳工NGO，有效打击非法NGO组织包含劳工NGO。

三、我国劳工NGO职能矫正

劳工NGO职能的界定与实际行使，基本前提条件是身份合法化，即劳工NGO必须首先进行注册登记，取得合法有效身份。身份问题是我国目前劳工NGO发育不良的主要问题，只有在有效解决了劳工NGO之身份问题后，才有可能论及我国劳工NGO之职能问题。

除了身份问题外，劳工NGO之职能必须首先从宏观上界定。按照劳工NGO之一般原理，劳工NGO之职能首先就是要排除政治职能，即劳工NGO宏观上讲是不能参与政治活动的，否则属于非法活动。

劳工NGO之基本职能应当是参与劳资关系的治理，当然包括维护劳动者合法权益，但是又不能仅限于此。关于我国劳工NGO的基本职能，非常普遍的观点是劳动者维权组织，这其实是对劳工NGO职能的一种不够全面的误读，在新常态和TPP之挑战下，我国劳工NGO的职能有待矫正。

劳工NGO职能具有多样性。我国目前的劳工NGO基本上都是维权型的组织，这也就造成了社会上对劳工NGO的错误认识，都以为劳工NGO就是一种民间的劳动维权组织，劳工NGO的职能也被错误地界定为维护劳动者权益，这种对劳工NGO的误读非常有害，大大压缩了我国劳工NGO的生存空间，严重妨碍了我国劳工NGO的发展和壮大，应当及时修正这种对劳工NGO的偏见。

有学者总结的我国劳工NGO主要工作是法律宣传与咨询、权益维护、文化教育、组织文娱活动等。近几年的工作使劳动者的自我保护意识得到了很大增强，其权益得到了维护，但要让劳动者特别是农民工真正融入社会，让他们更加关注自身的社会角色，仍需要做很多工作。[7]

我国劳工NGO的基本职能矫正的基本参考路径如下：

首先，应当从一般价值观上改变劳工NGO仅仅是维权民间组织的误读。

其次，为了适应我国经济新常态和供给侧改革，对我国劳工NGO应当从法律身份上进行明确定位，急需将劳工NGO纳入法制的轨道，以有效防止和取缔非法劳工NGO。

第三，宏观上，应当对我国劳工NGO的职能进行有效矫正，我国劳工NGO之职能不能带有任何政治目的或企圖，劳工NGO只能是促进劳动关系稳定与和谐之社会民间组织。

第四，微观上，我国劳工NGO职能应当包括：“四方机制”之构建、政府和工会部分职能之替代品、体面劳动、社会监督和不当劳动行为救济五大具体内容。

劳工NGO的加入让劳、资、政三方机制转为四方机制，更有利于劳动关系的和谐，集体协商谈判的公正性以及集体劳动争议或群体劳动事件的预防和调处。

劳工NGO职能与政府和工会并不矛盾，三者具有部分相同的目标导向，即劳工NGO具有与政府、工会之互补职能。

将我国劳工NGO职能植入体面劳动之精神，发挥劳工NGO在体面劳动中的作用，是一件非常有意义的事情。笔者认为，将我国劳工NGO之职能矫正与体面劳动结合起来，正是经济新常态和供给侧改革下构建和谐劳动关系之历史必然。

监督权的设置是我国法制系统的重要特色，也是我国社会主义法制与西方法制的重要区别之一。西方社会三权分立而互相制衡之法制精神并不适用我国，相反，我国法制之监督制度，可以对各种公权力进行全方位的监督，让权力在阳光下运行，更能够充分保障公民的基本权利，这些都是三权分立所不具有的优点，也是真正适用于中国国情的基本权力制衡制度，我们应当发扬光大我国法制的监督制度，不断构建监督权的法律制度。劳工NGO是社会监督最为有效的社会力量，是克服工会职能异化的有力保障。劳工NGO不仅可以在四方机制中与工会组织一道“并肩战斗”，参与集体协商谈判的博弈，重要的一点是还可以在整个协商谈判的博弈中，对工会组织进行有效的监督，督促工会职能的真正发挥，并能够有效防止工会的不作为或滥作为。劳工NGO的社会监督，应当成为规范政府权力运行、防止政府权力异化的重要制度安排，劳工NGO可以对四方机制中政府的行为进行监督，防止政府在劳动关系四方机制中的不作为或滥作为。

总之，国家、社会和学界应当从我国目前劳工NGO之发展现状及困境中，关注劳工NGO的存在价值，从制度构建上界定劳工NGO的基本职能，矫正目前劳工NGO的职能偏差，破解我国劳工NGO身份和职能困惑，为我国劳工NGO之规范运行和发展壮大提供制度保障和合法路径选择，让劳工NGO为构建稳定和谐的劳动关系服务。

[参考文献]

[1]陆佳. 构建和谐劳工NGO，促进我国劳动关系健康发展[J]. 职业， 2011，（2）.

[2]邓泽宏. 国外非政府组织与企业社会责任监管——以美国、欧盟的NGO为考察对象[J]. 求索， 2011，（11）.

[3]黄岩. 创制公民权：劳工NGO的混合策略[J]. 国家行政学院学报， 2012，（4）.

[4]何远程. 社会组织介入与集体劳动关系运行——一种劳动争议调处的探索性模式[J]. 中国人力资源开发， 2015，（15）.

[5]段毅， 李琪. 中国集体劳动关系的生成、发展与成熟——一个自下而上的分析视角[J]. 中国人力资源开发， 2014，（23）.

[6]刘秀琼. 论我国NGO参与劳工政策建设的途径[J]. 商， 2013，（25）.

[7]陆佳. 构建和谐劳工NGO，促进我国劳动关系健康发展[J]. 职业， 2011，（2）.

[8]钱中兵.“起底‘工运之星——曾飞洋等人聚众扰乱社会秩序犯罪案件透视”[EB/OL]http：//news.xinhuanet.com/legal/2016-09/27/c_1119627803.htm.

[责任编辑：谭晓影]