制定《长江保护法》亟待提上议事日程

周洪宇

[摘 要] 目前长江流域的水环境状况十分严峻，长江水环境保护面临着严峻的压力与挑战，如何主动适应挑战，切实保障防洪安全、通航安全、供水安全、生态安全，实现水资源可持续利用，推进长江经济带建设，促进流域经济、社会和生态环境可持续发展，为实现中华民族伟大复兴的中国梦提供更加坚实的水安全法治保障，将长江流域保护纳入法治化轨道，是我们面临的重大而紧迫的任务。国家应加大推进《长江保护法》的立法进程，尽快将《长江保护法》列入全国人大常委会“十三五”立法计划中的优先项目。

[关键词] 长江经济带；长江治理；生态保护；水资源；水环境；立法进程

[中图分类号] X321 [文献标识码] A [文章编号] 1002-8129（2017）08-0010-04

长江是我国第一大河，全长6300余千米。长江流域提供了我国36.5%的水资源、52.5%的内河通航里程，是我国水资源配置重要的战略水源地。长江流域涉及中国19个省市自治区，流域面积180万平方千米，占国土面积的18.8%。随着“一带一路”、长江经济带开放开发战略的实施，必将给长江流域发展带来新机遇，也将给长江流域生态环境保护带来新挑战。目前长江流域的水环境状况仍十分严峻，水质型缺水、饮用水源安全隐患、水环境质量和水生态破坏等问题都尚未从根本上解决，长江水环境保护面临着严峻的压力与挑战，如何主动适应这些挑战，切实保障万里长江防洪安全、通航安全、供水安全、生态安全，实现水资源可持续利用，推进长江经济带建设，促进流域经济、社会和生态环境可持续发展，为实现中华民族伟大复兴的中国梦提供更加坚实的水安全法治保障，将长江流域保护纳入法治化轨道，是我们面临的重大而紧迫的任务。

一、长江治理开发迫切需要立法规范

首先，长江生态功能长期被忽略。干流近岸水域和部分支流污染严重，上游水土流失问题突出，中下游湿地湖泊生态功能加速退化，湖泊水库普遍富营养化，生物多样性下降明显。重化工产业沿江密布，废污水排放量急剧增长。沿江分布着5大钢铁基地，7大炼油厂，正在建设或规划的化工园区还有20多个，沿岸已集聚着约40余万家化工企业。加上以重化工为主导的产业结构特征，使长江流域废污水年排放总量一直呈急剧增长态势。农村生活污水处理率低下，农业面源污染和畜禽养殖污染突出。干流近岸水域污染未能得到有效遏制，严重威胁城市用水安全，隐患无穷。

其次，船舶污染严重，航运事故对水源安全构成重大威胁。长江是我国横贯东中西部地区的黄金水道，数据显示，长江沿江地区85%以上的煤炭、铁矿石以及70%以上的原油和80%以上的外贸物资，都通过长江水运完成，在促进区域经济社会协调发展中发挥了重要纽带作用。据长江海事局统计数据，1988年至2009年间，其辖区内共查处船舶污染事故367起，其中重大事故23起、大事故20起、一般事故22起、小事故302起。在重大事故中，发生油类污染事故16起、化学品污染事故7起，导致溢油近1500吨、化学品泄漏1400多吨。另外各类船舶随意向长江倒泄垃圾，油污引起的水体污染也不可小觑。大量的污染物集中排放不仅危及长江水环境质量，更直接危及沿江居民饮用水安全。

再次， 长江流域水资源缺乏统一规划和严格管理。近年来长江上游地区三峡及干支流水库群的调节库容不断扩大，已超过600亿立方米，梯级水库群蓄泄矛盾日益尖锐。急需统筹协调、科学调度，努力消除其对中下游水文情势的不利影响。因此迫切需要建立统筹协调电网、取用水户、水力发电工程、航运、跨流域调水的水资源调度会商制度和跨部门、跨行业、跨区域的流域水资源统一调度制度，协调好水电站的生产、生活和生态用水，形成电调服从水调的水资源调度秩序。

复次， 地方政府各自为政，缺乏统一有效的管理体制机制。鉴于长江流域跨省、市，跨区域的客观条件，水资源管理存在突出的行政分割与职能交叉问题。其一，地方政府“分割管理，各自为政”，往往不够重视沿江整体的水环境生态的保护。有些地区特意将化工、造纸等污染严重的行业布局在地区边界，存在上游排污、下游取水的情况。其二，各部门“多头管理、职能交叉”，水利部门负责水量水能管理，环保部门负责水质和水污染防治管理，市政部门负责城市给排水管理，等等。在水道开拓建设、水资源保护规劃与水污染防治规划、水功能区划与水环境区划、水资源与水环境管理的监测体系与标准、数据共享等方面，缺少有效协调，甚至还存在着明显冲突。同时，毗邻边界的水环境功能不匹配、水质和水耗标准各异，各地在具体治理措施和监管要求上的差异更大。由于行政分隔和利益冲突，当发生跨行政区的水污染事故和纠纷时，难以形成及时有效的协同防控，将损失降低到最小。

最后， 长江流域管理法律法规体系不健全，无法适应时代发展要求。目前，有关长江沿江水资源的管理与保护的立法有《中华人民共和国水法》《中华人民共和国水污染防治法》等，都未从整体上对长江流域性水资源管理、水环境保护、水污染防治等做出专门的法律规定，且在执行中也缺乏流域整体性保护、治理的体制机制和有效措施，对全流域资源环境保护难以形成有效支撑。同时，现行法律都没有明确统一流域的综合规划与水污染防治规划的关系，以及水污染防治规划与综合规划、水资源保护规划如何协调。当地区经济利益与流域整体利益发生冲突时，缺乏强有力的协同约束机制和惩治手段。而现行的区域联防联治，也仅局限于中下游少数省份，难以从源头上控制污染，效果非常有限。

二、制定切实可行的专门法规

一是党的十八以来党中央、国务院在全国主体功能区划、实行最严格水资源管理制度、强化河湖空间管理、加快水利改革发展、生态保护体制改革、加强水污染防治、严格土壤和大气污染治理、生物多样性保护、生态保护审计与补偿、湿地保护与修复、生态保护红线、河长制、自然资源统一确权、重点生态功能区产业准入负面清单、绿色生态农业补贴、海岸线保护与利用等方面制发了一系列纲领性文件。特别是2016年1月5日，习近平总书记在重庆召开推动长江经济带发展座谈会，强调“当前和今后相当长一个时期，要把修复长江生态环境摆在压倒性位置，共抓大保护，不搞大开发”，这为长江的保护明了方向，为制定《长江保护法》提供了根本遵循。二是现有的水法规和立法前期研究成果，为制定《长江保护法》奠定了基础。早在上世纪90年代初，水利部及长江水利委员会即着手准备，进行了大量的前期研究。2004年以来，长江委又陆续围绕立法进行了大量的专题研究，2006年，长江委正式向水利部提交了《长江法（立法建议）》。目前，长江水利委员会已完成4期《长江法》条文的起草研究，初步取得了相关立法成果。三是国内外已有的立法实践为《长江保护法》的制定提供了借鉴作用。“一条河川一部法律”是近现代水事立法的最重要经验。如美国的田纳西河、欧洲的莱茵河、法国的塞纳河等，成功的经验也都在注重流域立法、践行流域治理理念和建立流域共治机制。

为此，笔者建议：国家应加大推进《长江保护法》的立法进程，尽快将《长江保护法》列入全国人大常委会“十三五”立法计划中的优先项目。鉴于《长江保护法》是流域综合性涉水法律，涉及多行业、多领域，建议由全国人大环资委牵头组织起草工作，建立《长江保护法》立法起草研究联席会议制度，切实增强流域法律制度的科学性、合理性和可操作性，关注各利益相关方的诉求表达，充分发挥立法的引领和推动作用。

[责任编辑：曾 菡]