基于土地银行制度再思考的农村土地流转制度研究

□刘 会

[淮北师范大学 淮北 235000]

基于土地银行制度再思考的农村土地流转制度研究

□刘 会

[淮北师范大学 淮北 235000]

促进农村土地流转对发展农村经济，实现农业现代化具有重大意义。利用课题组在皖北农村地区走访取证的187户农户材料，总结归纳了当前农村土地流转中存在的若干问题：一、土地流转市场存在监管错位；二、农村职业教育的发展滞后于土地流转市场发展的需要；三、作为弱势群体，农户缺乏利益代理人；四、缺乏低成本的土地流转市场退出机制；五、土地流转市场的跨区域流动尚未形成。基于国情化的“土地银行”制度，本文在利农、低成本、规范化、可退出与开放性原则下，借鉴金融部门“化零为整”的资金融通机制，提出了基于“土地银行”制度国情化下的新型农村土地流转制度。

土地流转；利益代理人；土地准备；退出机制；区域协调

引言

乡村是社会生产初级阶段产物，其基础是农业发展带来的人口集中。城市是社会生产较为发达的高级阶段产物，源于工业与服务业的发展。乡村与城市并存的社会状态反映的是社会生产由低级向高级发展的过渡阶段，这一阶段被刘易斯定义为二元经济结构。二元经济反映了社会生产力发展的非平衡状态，也是社会资源非均衡配置的表现。打破二元经济结构，实现社会生产力的全面进步与均衡发展是社会发展的主要目标之一，城乡一体化的历史内涵也正在于此。与城乡一体化相对立的是城乡差别化。城乡间在诸多领域均存在显著差异。城乡差别化的根本原因是城乡生产力的差异。推进农业现代化，缩小并最终消除城乡生产力差异是实现城乡一体化的根本途径。

郭熙保、白松涛指出，我国农业经营规模太小，致使农业生产者所得收入远不能达到其从事非农业活动所得收入，导致“四化”（工业化、信息化、城市化与农业现代化）不同步，农业规模化经营是实现“四化”的根本出路[1]。农业规模经营的前提是土地规模集中，后者的前提是科学制定土地流转制度。改革至今，中国经济快速发展，区域差异化问题也日益突出。一刀切的土地流转制度不符合当前区域差异化的实际，国内学者开始研究与探索更加符合地方实际的流转制度。如“无锡模式”[2]，“宿州模式”与“益阳模式”[3]等。本文基于土地银行理论，结合课题组对皖北地区187户农户的调研材料，分析与探索符合安徽农村现状的新型土地流转制度。

一、“土地银行”制度由来、发展与国情化

（一）“土地银行”制度由来与发展

“土地银行”制度起源于欧美国家，最早出现于1770年的德国[4]。当时，德国政府为促使社会资本回流农业，成立了农业合作社。为合作社资本匮乏的社员募集资本。具体过程为：社员以自有土地私有权为抵押从合作社获得贷款，后者以抵押土地为标的物制售土地债券向社会融资。后期，地方合作社联合起来，自下而上发展为具有全国规模的“联合合作银行”，“土地银行”制度日渐成熟。该制度为农户提供了资本支持，农业生产得以恢复和发展。之后，美国在1916年也成立了专门扶持农业的“土地银行”制度。美国“土地银行”制度发起设立与德国有所不同。美国建立土地银行的初衷是解决小农场主与小型农户融资难问题，目的与德国一致。不同的是，美国土地银行发起资本多来自于政府，政府资本占总资本份额达到80%[4]。德国土地银行发起资本则主要为民间资本。原因在于德国的金融制度与法律较美国更成熟[5]。完善的法律、制度为民间投资者提供了可靠保障，私人投资需求较为旺盛。相比之下，20世纪初期的美国正经历经济大萧条。“1929～1932年间，制造业产量下降了一半，铁路客运车辆的产量从1929年的2202辆下降到了1932年的7个单位；汽车产量下降了75%（从450万辆下降到110万辆）”。“汉堡5分钱两个，人们买不起；人们愿意为一小时1角钱而工作，而雇主从他们的劳动中赚不到利润；银行充斥着闲置的资金，尽管年利率低于1%，仍然没有借款发生；农作物烂在地里而人们在挨饿[6]。”此时，社会私人投资积极性严重下滑，唯有借助政府的财政杠杆方能促成土地银行制度。为此，美国政府出台了《农业贷款法》（1916），规定：“农户贷款中的5%部分要用于购买信贷协会的股票”，“信贷协会再按照农户认购股数向所在区的联邦土地银行购买相等数目的股本”。由此，政府最初投入的资本逐步收回，土地银行股本最终为私人占有，实现民营化。之后，美国联邦土地银行逐步发展壮大，成为小农场主与农户融资的关键渠道，为农业机械化提供了有力保障。

“土地银行”制度不断趋于完善，越来越多的国家和地区开始推行与应用该制度，如日本、印度、南非、菲律宾、台湾均制定了各具特色的“土地银行”制度[7]。至今，“土地银行”制度仍在不断完善，如美国、台湾、南非等。西方国家及部分亚洲国家制定的“土地银行”制度本质上是资本匮乏农户以土地私有权为抵押向金融机构融资以改善农业生产条件，完成农业机械化的土地金融制度。制度设立的初衷并不是改变土地经营分布格局，原因是这些国家人口少而耕地多。如美国，其土地规模集中的历史逻辑轨迹为：农业劳动力匮乏→农业人工成本高→农业机械化→工业与服务业发展→农业劳动机会成本增加→农业劳动力转移→土地集中[8]。可见，美国农村土地集中的主要动因是农业劳动力的稀缺和二三产业的发展壮大。尽管西方国家推行的“土地银行”制度目的与任务都不是促进土地集中，却意外推进了农村土地的集中。

（二）“土地银行”制度借鉴与国情化

当前，我国农业面临的最突出问题就是如何稳妥地推进农村土地规模集中。若沿用西方的“土地银行”制度，对于解决该问题将不具备显著功效。理由是，中国与西方国家重点存在三个差异。首先，我国人口众多，尤其是农业部门。据农业部信息中心数据，2015年我国农村常住人口人均耕地面积仅为3.6亩。根据美国统计年鉴和劳工部数据，美国农业部门常住人口人均耕地面积约为38.5亩。在人均耕地面积较小的情况下，即使农户有实现农业机械化的主观意愿，多数农户也不会通过自有资本或贷款资本实现以大型农业机械为基础的现代化生产。小农经济限制了大型农业机械生产在农业领域的推广应用。这是中国与西方国家在人口与土地资源方面客观存在的差异。其二，西方国家的“土地银行”制度是以土地私有权为抵押的土地融资制度，设立宗旨是为农户实现机械化生产提供资本支持。中国推行“土地银行”制度的宗旨则是农业土地经营权规模集中。其三，在法理依据方面，欧美国家实行的是土地私有制，其发行土地债券融资的依据是土地私有权。中国农村土地实行集体所有制，经营权、承包权、所有权三权分离。承包经营权是农户融资的依据。法理依据不同是中国与其他国家实施“土地银行”制度的另一个重要差异。

基于上述差异，中国“土地银行”制度在功能和运作方式上与西方国家“土地银行”制度应有所区别。通俗的理解，银行是一种吸纳社会存款，并通过发放贷款、投资或办理中间业务获得收益的中间机构。深层次上，银行是一种资源配置制度。通过该制度，零散的社会资源得以集中，规模资源又通过该制度被投入到高效率生产部门，实现社会资源高效率利用。可见，银行既是看得见的组织，更是隐形高效率资源配置制度。将该制度应用到中国土地流转中来，可为实现农村土地优化配置提供有效的制度路径。当前，中国农村土地面临着化零为整的历史难题。零散化、细碎化分布的农村土地资源如同零散分布的私人资本。若能通过某种中间机构对细碎的农村土地进行吸纳存储，并由其规模投资或集中转包，形成另一种形态上的“银行”制度，可为农业集约化、规模化提供有力的制度保证。

（三）“土地银行”制度的可行性环境

近年来，中国政府及相关职能部门正在为促进农村土地流转做出积极努力。1995年5月1日，国土资源部发布《确定土地所有权和使用权的若干规定》，明确了土地所有权与使用权主体，农村土地两权分离开始形成。同年9月11日，国家土地管理局发布《农村集体土地使用权抵押登记的若干规定》，规定明确农村土地抵押依据为土地使用权，抵押土地融资前提是得到土地所有者同意，并有书面证明。同时，抵押人需委托具有土地估价资格的评估机构对抵押土地使用权进行估价，评估结果须经土地管理部门确认。完整的抵押登记流程共有7个：出具证明（村集体）、地价评估（评估机构）、确认地价结果（土地管理部门）、签订合同（抵押当事人）、申请抵押登记（土地管理部门）、审核与登记（土地管理部门）、核发抵押证明（土地管理部门）。从流程来看，土地管理部门是整个流程的核心部门。登记流程相对冗长繁杂，行政效率较低。另外，规定虽明确了权属主体，但权属主体的权利范围尚未明确。2011年，《国土资源部、中央农村工作领导小组办公室、财政部、农业部关于农村集体土地确权登记发证的若干意见》（以下简称《意见》），确定了农村土地确权发证范围、流程与工作要点。《意见》制定了土地确权政策，对土地经营者权属范围进行了界定，为农村土地流转提供了前提条件。2015年《新土地法》规定：“农民集体所有的土地，可以由本集体经济组织以外的单位或者个人承包经营，从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产。发包方和承包方应当订立承包合同，约定双方的权利和义务。”同时，新法从法律上明确了土地承包经营权对外转包租赁的合法性，规定：“农民集体所有的土地由本集体经济组织以外的单位或者个人承包经营的，必须经村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府批准。”原则上，新法对农村土地经营权的流转予以了肯定，允许土地经营者将土地经营权向集体成员或集体组织及第三方转包。中国政府与职能部门正在为推动农村土地流转，促进农村土地经营权的规模集中做出积极努力。目前，多地已开始试点进行土地确权。客观上，尽管仍存在一些不足，中国已基本完成农村土地流转政策与法律环境的构建。

二、皖北农村土地流转情况调查与问题

（一）对农户调研情况

为客观了解农村土地流转的真实情况与农户意愿，我们进行了实地调研。调研范围主要集中在皖北农村地区，涉及范围包括濉溪县、淮北市烈山区、萧县、宿州市埇桥区、蚌埠市五河县等农村地区。为真实了解农村地区土地流转情况及农户意愿，调研小组深入农村农户进行上门采访。考虑到农户文化水平不高，调研组对农户采取随机走访、面对面聊天询问的方式进行，并做了如实记录。调研中，受访农户数量共计为187户，其中有56户参与土地流转，其余131户未参加土地流转。参加流转的56户农户家庭土地去向情况如表1所示：

表1 56户家庭土地流转去向情况

从表1可以看出，当前农村土地流转仍以农户之间转让方式为主，农企与合作社所占比重仅为少数。该56户农户流转土地租期与租金分布情况如表2所示：

表2 56户参转农户土地租期与租金分布情况

表2说明，农户流转土地主要以5～10年租期为主，租金则多数集中在1000元·年/亩及以上的价格。总体上，大部分参转农户对土地流转现状表示认可。我们对表达满意的农户没有进行满意原因的详细调查，而是把重点放在了对农户不满意原因的调查。具体的，农户表达不满意的原因如表3所示：

表3 21户参转农户不满意原因调查结果

如表3，该21户农户不满意的原因主要集中在租金被拖欠和租金不能随物价上涨而调整。另外，原因3表明，转型期传统劳动密集型产业的结构升级对农村劳动力就业构成了显著的压力，进而影响了农户参与土地流转的积极性。同时，农村土地流转工作中仍然存在强制流转的个别情况。

通过对参加土地流转的56户农户的实地调研，可以看出，促进农村土地流转是符合大多数农户意愿的，存在较强的民意基础。同时，农村土地流转的一些现实问题也就暴露出来。首先，皖北地区农村土地流转对象主要为本村村民及附近村民。“农户+农户”土地流转形式大量而普遍存在于当前农村土地流转中，其次是“农户+企业”和“农户+合作社”，而通过中间组织实现土地流转的“农户+中间组织+企业”形式在皖北地区尚未得到大范围推广。在“农户+农户”这种流转形式下，由于缺乏专业培训和市场观念，承包户经营土地的效益并不乐观，导致农户被拖欠租金的现象屡有发生。其次，土地转让合同价格僵化，难以保障农户在物价上涨时的实际利益。再者，传统产业结构转型背景下，加之缺乏协调的专业技能培训，部分农户进城务工难度增加，难以在城镇或城市稳定工作。其四，部分承包户并不善于农业生产和田间管理，导致农田荒废或低效率使用。

上文是56户参转农户的调查情况。接下来，我们对未参加土地流转的131户农户进行了土地流转的意愿调查，结果为：表达愿意的农户为89户，占未参转农户的比重为67.94%；表达不愿意的农户为42户，占比为32.06%。我们对表达愿意和不愿意的农户进行了愿意调查，结果如表4所示：

表4 131户未参转农户参加土地流转意愿的原因调查

由上表，可以看出大多数农户愿意参与土地流转。其中，外出务工比种地更赚钱是最主要原因。不愿意参与流转的农户中，基于家人口粮保障原因的农户占主要部分。表4表明，当前农村土地流转存在六个特征：其一，农户对退出传统农业生产劳动，退出农村存在疑虑和困惑。大量农户内心深处对土地的依赖并未完全摆脱，渴望能够在稳妥且有保障的流转制度下实现城镇就业。一旦就业形式恶化，可以顺利获取原有土地以维持家庭生计；其二，大多数农户在生产经营中变得更加理性，市场观念的逐步深入让农户开始注重对劳动机会成本的衡量。在工业和服务业不断发展中，农业劳动的机会成本不断增加，促使越来越多的农户愿意参加工业和服务业生产劳动。但是，很多农户因受制于对土地的依赖，宁愿放弃土地流转；其三，农产品，尤其是粮食产品市场价格滞后，致使传统种粮农户“增产不增收”。这反映了我国经济结构转型与城镇化的进程中一个非正常现象—农产品价格滞后带来的农业生产低收益倒逼农户参与土地流转，这也构成农户非自愿退出土地经营的重要原因；其四，农业生产面临劳动力匮乏的客观困境，农业劳动力老龄化、空心化问题突出。该问题已被国内学者发现并提出，如王国敏、罗洁轩[9]、陈池波、韩占兵[10]，何待昌[11]等学者。促进土地规模集中，以大型机械化的现代农业弥补劳动力匮乏的传统农业亟待解决；其五，产业升级与结构转型与农业劳动力职业技能培训不同步，致使结构性失业风险不断增加，农村劳动力进城务工就业压力增大，失业忧虑意识逐步显现，使得农村土地流转工作难度升级；其六，土地流转市场缺乏规范管理，拖租欠租现象屡有发生，致使流转农户利益受损而产生负面影响。更糟糕的是，少数村集体组织对解决拖欠租金问题消极作为或不作为，使得负面影响得到进一步扩大。

通过实地调研，当前农村土地流转中存在的若干深层次问题也暴露出来。

1. 土地流转市场存在监管错位

首先，尽管农村土地的权属主体界定清楚，但是由经营权派生的处置权与所有权派生的处置权存在冲突。这种冲突客观表现为：经营权主体在土地流转中的选择权利受到所有权主体的客观限制。根据《新土地法》，村集体组织对集体土地的转让具有监督审核权利，并须经过集体投票决定农户土地经营权的转让。对经营权转让的约束与限制在某种程度上削弱了农户作为独立个体的市场地位。监督的效率源自于对监督对象的科学筛选。市场交易的监督效率来自于对交易优势方的有效监督。譬如，在卖方垄断市场，监督的对象不应为需求方，而应为垄断供给方；在买方垄断市场，重点监督的对象应为处于优势地位的需求方。在土地流转市场，由于土地市场发展的非对称性，供给充沛而土地需求不足，流转农户相对处于弱势地位，而承包土地的农企或承包户则处于相对优势地位。因此，土地流转市场的监管重点对象应为农企或承包方，而不应是农户。

2. 农村职业教育的发展滞后于土地流转市场发展的需要

如调研结果，很多农户开始担心务工难度增加及未来家庭生活保障的不确定性，这种忧虑情绪对土地流转市场的发展产生了显著的消极影响。工业与服务业是农村剩余劳动力转移的唯一渠道，是农村土地流转的生产力基础。当前，经济结构转型中，传统企业正面临生产方式的转型。低投高产的集约化模式要求企业在技术、管理与产品创新等方面做出更积极的努力。工业生产转型升级势必提高对劳动力的准入要求。据《中国统计年鉴（2015）》，2006～2010年我国工业就业人数年几何平均增长率为2.94%，2011～2014年仅为0.61%。工业部门就业增长率放缓让农村剩余劳动力转移空间被压缩，服务业成为农村劳动力转移的主要渠道。据《中国统计年鉴（2015）》，2006～2010年服务业就业人数年几何平均增长率为1.75%，2011～2014年为3.55%。本质上，服务业是高智力型、高素质型和高附加价值型产业，即“三高”产业[12]。农村劳动力在转移中感受到的就业难，稳定难等问题均说明当前我国农村劳动力的素质和技能水平距离现代服务业的标准依然存在较大差距。这种情况下，农户对土地流转的风险忧虑情绪将不断增加。这就要求当前的流转制度应具有完善的退出机制，确保农户进城受阻时可以回流土地维持家庭基本生活，满足农户对土地的依赖心理。

3. 农户缺乏利益代理人

相同的原因会产生诸多不同的结果，而作者只是根据需要选择了其中的一种结果，或者能导致相同结果的原因是多样的，为什么作者会选择这样的原因，这样就产生了问题：“为什么作者会选择这样的结果？”或者是“导致这样结果的原因还有哪些？”并由此可以产生一系列的问题，只要学生认真去思考这些问题，他们对于文本的理解也就会深入。例如在教学《闰土》时，老师可以引导学生从以下几方面来设疑：1.闰土的变化为什么会那么大？说明了什么？2.如果闰土的生活环境换一下会有什么样的结果？这说明了什么？诸如此类，学生在阅读时要想解决这些问题，就必须认真去阅读文本，有时候还需要查阅相关资料。

如前文，农户在土地流转中对市场信息的掌握存在滞后性。同时，在权益受损时缺乏利益诉求的渠道。农户反映的“物价上涨，租金不变”现象及“被拖欠租金”现象均反映了一个重要问题，即农户作为市场的弱势群体一方，利益得不到充分保障。调研发现，农户在利益受损的情况下往往选择村集体作为解决纠纷的唯一利益诉求渠道，极少农户会想到通过法律渠道维护正当权益。即使部分农户想到通过法律渠道争取正当利益，但由于缺乏法律知识，或担心由此引起成本过高而无力承担，被迫放弃，又或由于淳朴善良的本性而忍气吞声，默默承受。在当前农户素质普遍不高的情况下，我们不能期待农户可以完全依靠自身的力量争取并获得正当利益。因此，农户亟需的是一个能够代表其利益诉求，且能够与农企或承包户平等对话的第三方-利益代理人，而这个角色正是当前所缺乏的。

4. 缺乏低成本的土地流转市场退出机制

调研中发现，部分农户在外出务工遇挫后表达了收回土地的意愿，但合同的约束使得农户无法回收土地。同时，也存在少数承包户经营不善愿意退出，但同样受到合同约定无法退出。这两种情况均反映了同一个问题：土地流转市场退出机制尚未形成。退出机制不完善的原因从根本上来说，源自于土地的供给市场与需求市场发展的非对称性。一方面，大量农户有土地流转的愿望，供给市场较为充分。另一方面，土地的需求市场发展滞后。规模型农业公司，尤其是龙头型农业公司尚未发展成熟，滞后的土地需求市场不足以支撑农村土地流转的全面发展。市场是一种以选择追求效率的制度，天然遵循优胜劣汰法则。市场经营主体时刻面临生存、发展与退出的基本选择。只有在市场进入、退出壁垒较低时，优胜劣汰法则及其引发的效率才能得以实现，土地流转市场亦是如此。对愿意回收土地的农户，企业或承包户若拒绝向农户退还土地，农户的利益诉求将无法得以实现；若退还土地，则农企或承包户的持续经营计划就会被打乱。同样，若企业或承包方经营不善而亏损，应有低成本的退出渠道。在土地需求市场尚不充分情况下，构建土地储备制度，建立可退出的土地流转体制，为农户与农企搭建土地流转缓冲带是必要的。本质上，土地储备制度是促进土地流转市场发展的过渡性制度。

5. 土地流转市场的区域大市场尚未形成

从皖北地区农户土地流转的对象来看，除本地区农户和企业外，地区以外农户与企业数量极少。这说明当前的土地流转市场仍然处于相对封闭的内循环状态，缺乏地区之间的协调互动。相对封闭的市场格局下，土地资源的利用是低效率的，这与我们推动农村土地流转的初衷是不一致的。打破当前农村土地流转市场的内循环封闭状态，着力于引进外部规模农企，促进发达地区与欠发达地区之间在土地流转领域的互动协调，将有利于提高欠发达地区农业用地的生产效率。高生产力的农业土地是农户与企业实现双赢格局的根本保障。因此，建立土地流转市场的区域协调机制是必要的，而这也是当下我们所缺乏的。由于受调研条件限制，在该领域我们没能深入进行调研，无法获得足够的信息，这将成为我们未来研究的重点方向继续深入下去。

三、基于新土地银行思想的土地流转制度与效率比较

（一）新流转制度的提出

如上分析，当前农村土地流转中存在若干问题，致使农村土地流转受到抑制。农户需要有保障的土地收益，农企需要稳定的土地承包权和承包期。然而，市场总是存在风险，土地流转市场亦是如此。风险发生时，农户与企业都需要一种制度确保自身利益，而这种机制是兼顾了农户、农企乃至社会稳定等。若单纯依赖农户或农企自发形成，则在利益驱动下机制的公正、公平和效率则会受到制约。土地流转中，农户所面临问题的焦点在于农村土地流转机制不完善。针对问题，新型土地流转制度应具备如下特点：（1）监管是低成本高效率的；（2）农户的利益可以被充分保障；（3）土地流转市场可退出；（4）土地流转市场是区域间开放的。

根据上述特点要求及对“土地银行”模式的解读，提出了图1所示的基于“土地银行”新思想的农村土地流转制度。如图1所示，首先利用政府的财政杠杆向金融部门、企业、个人等融资，融资可以通过债券或股份等多种手段实现。财政杠杆的使用，主要原因在于当前农村金融体系尚未健全，私人资本尚不足以完成。筹资完成后，由政府牵头建立中间机构市场。此时，中间机构开始发挥“吸储”功能。鉴于当前多数农村青壮劳动力外出务工，可由农户向中间机构提出流转申请，再由后者定期统一向村集体报送申请。如出现村集体消极作为或不作为，则可由中间机构向土地主管部门提出行政复议，强化土地流转的效率和公正。征集土地时，中间机构按照不低于市场价的价格向农户征集土地。同时，根据物价与市场利率的变动调整每期土地存储租金，确保农户在物价变动的情况下获得稳定的土地转让收益。在农户向中间机构转让土地资源并获得转让收益时，农户应同时将收益的一部分（如10%）用于购买中间机构的债券或股权。这一点是借鉴了美国最初设立“土地银行”的做法。同时，中间机构将征集的土地资源按照适度比例进行分类：一部分用于转包于农业公司并获利，这部分土地资源为经营资源；另一部分用作资源储备以应对合同存续期间出现的风险事件，这部分可称为储备资源。中间机构将土地资源一分为二的土地储备制度类似于法定存款准备金制度（我们暂且定义为“土地准备”制度）。具体的，中间机构根据客观情况确定一个合理的资源分配比例，既能保证合理的赢利，又能满足农户的土地回流要求。在此基础上，中间机构将经营资源按照适度高于市场价的价格租赁于农企或专业户。如同银行组织的存贷利差，收购与租赁的价差构成中间机构的主要赢利因素。农企之所以要按照高于市场价从中间机构获得土地资源，其理由是中间机构的资源信息使得农企节约了信息搜集成本与谈判成本。当然，在发展初始阶段，由于尚未形成规模，存在价差不能维持中间机构正常运转的可能性。为鼓励中间机构的发展壮大，政府部门需要在政策和资金方面基于适度扶持。待发展壮大后，中间机构的土地规模效应显现，价差维持运转的能力将大幅提升。在其实现民营化、市场化运营后，机构则可根据实际需要进行价差调整，以满足其进一步发展壮大的需求。经营资源为中间机构带来了利润，但是还存在一部分储备资源。储备资源不等于闲置资源，在储备期间，中间机构可委托农企或专业承包户代耕，经营收益由双方合同协定。在农户提出土地回流要求时，中间机构从储备资源中提取份额相同的土地予以“承兑”。在土地流转合同期内，农户提出土地回流要求，如同兑付“未到期债券”，收益应按照一定比例扣除。同时，根据土地经营损失对违约农户提出赔偿要求，或在其应得收益中直接扣除。同样，对经营不善退出市场的农企，其拥有的土地资源可转让于中间机构。中间机构同样按照约定比例将所得土地进行分类（储备资源+经营资源）。在中间机构逐步壮大时，政府应向公众（农户、企业等）出售其占有的中间机构股权或债权，逐步退出中间市场，实现中间机构市场化、民营化。退出中间市场过程中，政府应分阶段偿还融资阶段所欠债务。

在我们所提出的新型农村土地流转制度中，“土地准备”制度是不可或缺的构成。要保证制度的高效性，有效率的监管是必要的。监管效率来源于内生和外生双方面，土地准备制度的监管效率则是源于外生的。逐利本能将驱使中间机构尽可能多地将储备资源转变为经营资源，而农户与农企未必有足够理性关注土地储备，风险防范意识不及公共机构。或者，在农村土地流转市场尚未成熟时期，农户与农企缺乏足够理性预见土地流转市场的风险。又或者，在信息不对称情况下，农户与农企缺乏监督的信息凭据。种种原因，公共职能部门对土地储备制度的监管责无旁贷。

中间组织不应是区域垄断组织，应努力构建合理竞争的中间机构市场。竞争不足的中间市场将导致区域垄断，垄断定价则会剥夺农户与农企相当的收益。这往往导致农户或农企的低收益，进而是市场的低效率。因此，垄断性中间市场往往是低效率的。同时，垄断市场结构限制了农户与农企更多选择的自由，无法实现更优的资源配置。适度竞争的中间市场为他们提供了更多的选择渠道，进入或退出市场的效率得以提高。另外，中间机构市场作为土地流转市场的一部分，也应该服从效率优先，优胜劣汰的竞争法则。竞争性的中间机构市场为参与其中的中间机构也提供了高效率、低成本、可进退的市场退出机制。具体来说，在某中间机构经营不善并破产时，自身也可通过定价转让方式将其经营的土地转让于其他中间机构，保证既定的土地配置格局不会因为某一家中间结构的消亡而遭受破坏。一定程度上，竞争性的中间机构市场有助于降低公共管理成本。

图1 基于“土地银行”模式的新型土地流转体制

在监管层面，监督主体与对象应随着流转范围和流转对象变化而变化。如图1所示，农户与中间机构，或中间机构与本地农企流转环节，监管主体应为当地公共职能部门。地区外农企承包土地时，流转交易应在区域协调机构监管下完成。在监管内容方面，农户土地利益纠纷得不到村集体有效协调时，农户可委托中间机构向当地公共管理部门提出申诉。由公共管理部门协同村集体共同解决农户经济纠纷。如此，使得村集体也处于监管范畴内，有助于扭转当前村集体监管缺失的局面。公共部门监督内容主要为农村土地流转的规范性、去向和用途，确保农村土地为农业生产所用。

在跨区域流转情况下，地区外农企或承包户承包土地需要在一个健全的区域土地流转协调机制下完成。跨区域土地流转应有专门的协调机构负责完成跨区域土地流转的协调工作。目前，跨区域土地流转协调机制和协调机构尚未建立。从长远发展的角度分析，跨区域的土地流转将伴随土地流转市场的发展而愈加普遍。构建区域土地流转协调机制和组建相应的协调机构，健全跨区土地流转的法律规章将成为未来土地流转制度研究中的一个重要问题。

（二）流转制度效率评价与比较

当前农村土地流转形式主要有四种，“农户+农户”、“农户+集体/地方政府”、“农户+专业化公司”及“农户+中间组织+专业化公司”。

“农户+农户”模式是一种自发组织的农地流转方式，正如调研结果所示，这种流转模式大量存在于皖北农村地区。该流转方式的优点是谈判成本及退出成本较低，灵活性较高。这种转让形式的基础是农户之间的信任感。但是，这种自发形态的流转方式存在一定缺点，即农户之间仅凭彼此信任感建立的转让关系较脆弱，缺乏规范管理，容易引发矛盾或纠纷。例如，某年A农户以600元/年的价格租赁B农户的土地，原有土地在A农户的精心管理下土地生产力得到了较大提升，但第二年B农户要收回当初租赁的土地，则A农户投入的管理维护成本可能无法全部收回。另外，农户间的转让虽使得土地得到了集中，但是其生产方式和管理方法多停留在原有水平上，规模经济难以得到充分体现。正如我们调研的结果，因经营不善导致拖租欠租现象屡有发生，甚至个别承包户不善经营而破产。农户之间的土地流转在形式上促进了土地的集中，传统的农业生产方式并没有得到改善。甚至出现因农户自身缺乏管理组织能力使得生产效率不增反降。因此，这种土地流转方式是一种较为初级的土地流转制度。

“农户+集体/地方政府”模式是农户与集体组织或地方政府之间达成的土地经营权租赁方式，这种模式较农户之间转让更为规范，租赁关系更加稳定，有利于农村土地的集约化开发利用。尽管如此，这种模式仍然是低效率的。原因是，作为集体组织或地方政府，并非是以市场为导向的专业化经营主体。既无专业化生产管理团队，也无足够的专业生产技术，在土地利用的过程中，低成本控制、高效率公司化治理及灵活多变的市场要求，是非营利组织难以满足的。因此，“农户+集体/地方政府”模式只能作为推动农村土地流转制度发展进程中的一个过渡环节而存在。

“农户+公司”模式是农户与专业化生产服务公司达成农地转让租赁的流转模式。这种模式要求双方按照市场准则签订契约，双方遵守契约条款实现各自的权益和承担相应的义务。这种流转方式存在一个显著的缺点，即承包土地的公司需要首先搜集土地流转信息，并单独与农户就土地流转进行议价谈判，由此引发较高的信息搜集成本和议价成本。同时，作为弱势一方，农户在议价中处于相对不利的地位，议价的结果往往会对农户的潜在收益造成伤害。正如调研结果，56户参转农户中，一部分农户就土地流转合同价格僵化表达了不满。另外，作为承租方，企业需要一个持续稳定的经营期限。经营期间，若农户提出返还土地的要求，企业的生产经营就要面临困境，造成额外的经营成本。同样，若企业经营亏损破产，导致农户被迫收回已经流转的土地，将对农户造成一定困扰，并对周围农户土地流转产生负面影响。这一点正如调研结果所示，在承包户破产时，农户对被迫回收土地的结果表达出不满意的态度。

相比较之下，“农户+公司”与“农户+中间组织+公司”两种模式较“农户+农户”和“农户+集体/地方政府”更具有效率。原因是流转的最终对象是专业化企业，是以效率为导向的市场主体，具有现代化公司管理结构与方法，有利于实现更高的土地收益。

新制度与“农户+中间组织+公司”制度相比，具有更高的效率。新制度中的土地储备制度类似于蓄水库，在恶劣环境下，可以通过释放或蓄水的方法抵御风险。正因如此，土地的流动性得以提高，降低了流转双方对流转风险成本的顾忌。农户对土地的依赖心理可以得到有效满足，而企业对经营土地的完整性和持续性要求也得到了保障。新制度下，农户可通过中间组织与企业签订不同周期的租赁合同，满足了不同偏好的农户对土地租赁期限差异的需求。相比之下，“农户+中间组织+公司”却不能发挥类似的机制。在新型土地流转制度下，土地储备制度的建立使得土地租赁市场的各方利益能够得到更有效的保障。因此，新制度对降低农户风险忧虑，保障企业稳定经营需求具有更高的效率。

四、政策与建议

根据前文分析，结合当前农村土地流转的现实国情，本文提出如下若干政策建议：（1）建立健全农村土地流转储备制度。土地储备制度是保障农户生存底线的有力保障，是实现低成本退出的基础，是消除农户在土地流转中各种困惑与疑虑的制度依赖；（2）构建土地流转监管联合执法规章与执行部门。联合执法规章制度与职能部门的建立将有效确保农户在土地流转中合法权益，有利于提高执法透明度和效率，防止在信息不对称情况下农户合法利益遭受侵害；（3） 继续扩大对农村地区劳动力的素质与技能培训力度，形成培训与再培训良性循环，为当前与未来工业与服务业持续转型升级提供持续升级的劳动力资源。加强培训和再培训有利于解决当下客观存在的结构性失业，也有利于消除农村劳动力的转移壁垒；（4） 积极探索土地流转区域统一市场运行机制，构建更大范围内的土地流转市场，促进发达区域与欠发达区域在资本、技术与土地要素领域的交流与合作。在该领域，由于受到条件限制，我们尚不能对该问题进行深入探讨，未来将继续深入研究。

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Analysis on the System of Rural Land Transfer Based on Our Reconsideration about the Land Bank System

LIU Hui
(Huaibei Normal University Economic Institute Huaibei 235000 China)

It is important for the modernization of agriculture to improve the agriculture field transfer. We found some questions in the rural land transfer based on the material of 187 families which came from our field investigation： first, supervision dislocation exists in the rural land transfer; second, the rural vocational education lagged behind the rural land transfer market; third, as the vulnerable group, farmers lack their interest agent; forth, a low-cost mechanism is lacked for the farmers; fifth, trans-regional transfer of rural land has not formed. Under the principles of benefiting farmers, low-cost, normalization, exit-option, and opening-up, we co-opted the financing mechanism of “assembling the parts into a whole” in the banks, and put forward a new rural system of land transfer based on the "land bank" of Chinese characteristics.

land transfer; interest agent; land reserve; exit-opt; regional coordinating mechanism

D922.3

A

10.14071/j.1008-8105(2017)04-0069-09

编 辑 何婧

2016 - 09 - 20

安徽省高校人文社科研究重点项目：城乡一体化视野下安徽农村土地流转制度设计研究—“土地银行”模式适用性分析(SK2016A0830).

刘会（1979- ）男，经济学博士，淮北师范大学讲师.