也谈北宋冗官之成因

朱君杰

摘 要：冗官的现象，在中国古代历朝历代中屡见不鲜，其中北宋便是冗官现象突出的一个典型朝代，以至于自北宋以后，但凡提到冗官现象，便会想到北宋一朝。至于这种冗官的现象是如何形成的，自古至今的人有过许多总结与归纳。其中不同朝代、不同立场的研究者有着或相似或迥异的观点。本文在梳理前人总结与归纳的基础上，谈几点笔者个人对北宋冗官问题的思考，对前人对于北宋冗官之成因研究，其中一些有代表性的观点作出评价，并且对一些有待商榷的观点作出驳斥，对于尚有说明空间的部分观点作出补充性的说明。

关键词：冗官 北宋官制 成因 必然性

北宋的官制一方面沿袭了唐朝与五代的官制，另一方面在此基础上有大量的革新和创造。如设立参知政事，分宰相之权。设立枢密使、三司使，分掌兵权与财权，三者之间互不隶属，权力大小不相上下。虽说依旧模仿唐官制设立了三省六部，可三省官制基本为虚设，大多数是有名无职，甚或很少授予某人。就连六部的权力，基本也被瓜分殆尽。如清代王士禛在《池北偶谈》卷三“宋官制”中说：“宋初至元丰以前，官制最为繁猥，六部九寺皆为空官，特以寄禄秩、序班位，而别以他官判职事。如兵部事归枢密院，户部、工部归三司。设审官院、三班院，流内铨判吏部之事。设判礼部、判贡院，判礼部之事。设判审刑院及详议官，判刑部之事。又有使，有权使，有权发遣使之名。他如太常归判司礼院，太仆归群牧司，鸿胪归客省之类。官自官，职自职，名实舛互。”①如此一来，造成大量行政官职名头虚设，大量的官员有其名无其实，或者即便是占着名头，拿着俸禄，也没有实际的职权。中央是这样，地方也是如此。宋太宗年间，将唐朝的州和府之上，又设立了路一级地方行政机构，“路”一级的行政机构，原本由监察机构转变而来，为防止如唐朝末年以至五代时期，出现的地方节度使尾大不掉的情形，在这一级官职上，居然分出了四个并列的行政长官，分别为转运使、按察使、安抚史与常平史，分管不同的地方行政职务，互不隶属，直接对皇帝本人负责。

如此一来，在这种相互制约、相互掣肘的情形下，整个北宋的官僚体制，便出现了大量冗官。《宋史·食货志》中便有记载：“承平既久，户口岁增。兵籍益广，吏员益众。佛老外国，耗蠹中土。县官之费，数倍于昔。百姓亦稍纵侈，而上下始困于财矣！”②如近代史学大师钱穆曾说道：“讲到中国地方行政，只能说是汉代好，唐代比较还好，宋代就太差了。”③钱穆大师甚至将北宋官制的冗杂、开支巨大，当成宋代“积贫积弱”的重要原因。“宋之疆土民庶远不及汉、唐，而国家税入远过之，此其所以愈贫而愈弱矣。”④当然，宋代是不是真的是“积贫积弱”，到如今学界有不同的看法，我们姑且不做讨论，这样的官制特点所产生的影响，也需要仔细的思量，单说这样的官制的形成，必然有它的直接的和深层次的原因。

一

自打宋朝之后，便有人对“冗官”这种官制特点的形成原因进行相关的分析，其中直接原因是显而易见的。比如说，最直接的原因在于宋代科举考试招生人数远远胜于前朝，因此有大量的官员需要安置。大观四年，臣僚言：“近年以来出倾假将仕郎等舍旗，此之往岁，不营数十倍。……一假将仕郎其直止一千余籍。非特富商臣贾替有人仕之门，但人有数百千轻货以转易三路，，则千精之人为有余。人人可以滥纤命服，以齿仕路，莲致此流遍满天下，一州一县无处无之。已仕者约以千计，见在吏部以待注拟者不下三百人。”⑤如此封荫数量不用做过多的比较，也知道远远胜于前朝，乃至之后的任何一个朝代。

不过无论是官职设置过于繁琐、冗杂，科举取士人数过多，还是封荫人数过多，考核制度过于混乱，这都是最为基本或者说，最为直接的原因。姜国华《试析北宋冗官产生原因》一文，文中观点，均为上述最为直接的观点，笔者窃以为，此类文章，并无太多引人深思的价值。只不过是众所周知的事，炒炒冷饭的文章。事实上，即便是宋朝的统治者，也能认识到这样的问题，在庆历新政与王安石變法中，不止一次提出，并且设法解决过这样的问题，虽然并不是卓有成效，但是也反映出统治者对这类情况的重视。那最为重要的，就是为什么宋代的统治者没有办法规避和解决这样的问题呢？这期间的根本原因是什么，历代研究者有些根本性的分歧。

二

总体上说，如此冗杂的官员队伍，当然是为了加强专制主义中央集权的需要。一方面，在于拉拢士人阶层，对其施以巨大的恩惠，使其成为既得利益者，才不至于对皇权构成威胁。另一方面，在于严格的对官僚队伍加以控制，在高度的分权机制相互监督、相互掣肘的行政体制下，很难产生有力的威胁中央集权的地方势力或者奸相权臣，事实上北宋一代也不见哪位朝臣霍乱朝纲或是哪位名将尾大不掉。不过所提防和笼络的士人阶层究竟是由哪些士人组成的，便是成了一个值得思考的问题，并且至今仍然有些争论。有些人认为，封荫也好，科举取士扩大也好，更多的在于满足世家大族的利益，不然王安石变法也好，庆历新政也好，也不至于很快地流产。不过有些人对此持反对意见，认为扩大科举取士的规模，以及加大封荫的名额，更多的在于满足广大寒门士人的利益，最大程度上扩大统治基础，这当然是一个复杂且不可一概而论的问题，而且其中一些观点在讨论的过程中形成了相当大的争议。甚或有些观点，还有待于进一步的阐发。根据笔者对于史料的整理和分析，笔者认为北宋之所以会产生大量的冗官，可以归纳为以下几点。

其一：有些官僚机构，确实需要扩充大量的人手，才能完成相关的工作。

单就地方行政体制来说，“自东汉末刺史部演变为高层政区之后， 历代政区及行政组织体制， 基本是以高层（州）、统县（郡）、县级的三级制为主。虽然隋代及唐前期曾实行两级制， 但到唐中期以后， 兵、民、财政合一的节度使辖区又普遍建置， 事实上又回复到三级制。自汉以后， 统县政区的数目大致呈增长趋势， 从百余个郡增加到北宋以后的三百个府、州、军、监。中央政府直接领导数以百计的统县政区， 并实行有效监督是非常困难的。因此， 长期稳定地实行两级制已经不大可能， 高层政区与行政组织的复置势在必行。”⑥更不用说为了防止中央政府权臣乱政，地方强兵尾大不掉，这自然需要大量的官员分担权力，巩固中央集权，使政府与官僚体制更加趋于稳定。

其二：随着经济的发展，中小地主与士人空前增多，这个阶层迫切地需要提高自己的政治地位。因此必须在这群新兴的士人阶层中，收拢足够多的人来巩固自己的统治基础。

两宋期内的物质文明和精神文明所达到的高度，在中国整个封建社会厉史时期之内，可以说是空前绝后的。⑦宋代城市经济、商业是在农业和手工业生产发展的基础上得到了很大发展。⑧因此，在这一时期，经济高度发展，拥有少量土地与财产的士人阶层便逐渐壮大起来，一方面，赵宋王朝希望将这群人拉拢到自己的官僚体制中来充实自己的官僚队伍，扩大自己的统治基础；另一方面，寒门士人甚至一些中小工商业者，也希望通过入仕来提升自己的社会地位，保证自己的社会财富，因此两下一拍即合。加上赵宋统治者的不断的刺激，寒门入仕便在社会上蔚然成风。广大寒门都想着“以一日之长决取终生富贵”，用苏辙的话来说：“凡今农工商贾之家，未有不舍其旧而为士者也。”而且入仕之后，这些人又迫切地希望自己能够得到封荫制度的庇佑，进一步提出和巩固自己的政治特权，因此冗官便更为突出，且随着王朝的承平日久，此类冗官只多不少，国家官僚体制日益繁复。

其三：社会相对封闭，让更多的士人除了走官场之路之外，没有更多晋升的空间，因此必须最大限度的将士人吸收到官员体制中以保社会稳定，并换取士人阶层的支持。

宋代相比唐朝社会风气相对内敛，社会开放程度变低，社会上的晋升空间比唐朝相对狭窄，在唐朝开放的社会风气下，三教九流可以通过不同的渠道来完成自我价值的实现。而到了宋代以来，大多数官员身份趋于一致，无论是范仲淹也好，王安石、欧阳修也罢，我们一提到这一类的人物，首先想到的是官员，而且是政治家，他们通常熟读儒家经典，在政治领域内有所成就。总而言之，到了宋代，社会相对趋于稳定，趋于封闭，社会上唯一的上升渠道，或者说几乎是唯一的上升渠道，便是读书来做官，因此统治者不得不大量地收拢官员来巩固自己的统治，在唯一能使社会有调整和晋升空间的领域，给予士人阶层最大限度的支持来维护自己的统治。因此，赵宋的统治者为了维护社会的稳定，最大程度上扩大统治基础，即便是冗官横生，也只能小修小补，若是反对冗官，便等于同最为广大的士人阶层为敌，失败也成了必然。

综上所述，北宋冗官现象的产生，从表面上看来，是因为科举取士人数的扩大，封荫数量的空前绝后，以及庞大的与冗杂的官员机构設置导致的，就其根本原因在于，出于加强专制主义中央集权的需要，确实有些官僚机构，需要扩充人手，分散权力，完成日常对内对外的工作；同时政府需要大量地拉拢新兴士人阶层，扩大统治基础。并且在没有多元化的晋升空间的社会中，政府别无选择要将大量的士人纳入到自己的官僚体制中。因此，北宋冗官产生可以说是一种必然，也是一种无奈的权宜之计。对冗官产生的根本原因的分析，前两点前人阐述较为明晰，本文只做总结性概述，至于最后一点为笔者对于前人的一种补充性说明。

注释

① 王士禛.池北偶谈（卷三）[M].中华书局，1982.

② 食货志[A]//宋史·卷一百八[C].中华书局，1977，11.

③ 钱穆.中国历代政治得失[M].生活·读书·心知·三联书店，2005，3.

④ 钱穆.国史大纲[M].商务印书馆，2010，12.

⑤ 《选举》一五之一三[A]//宋会要辑稿[C].中华书局，1957.

⑥ 余蔚.完整制与分离制：北宋地方行政体制的转移[J].历史研究，2005.

⑦ 邓广铭.谈谈宋史研究的几个问题[J].社会科学战线，1986（2）.

⑧ 邓广铭，漆侠.两宋政治与经济问题[M].上海知识出版社，1988：168.