在农业转移人口市民化中推动社保基金长期可持续的研究

卓锴化

工作探讨

在农业转移人口市民化中推动社保基金长期可持续的研究

卓锴化

当前社会保险已经在制度层面覆盖城乡，制度城乡分割、群体分立问题逐步发展成为制约农业转移人口市民化，即人的城镇化进程的重要因素之一。与此同时，随着人口老龄化城镇职工社会保险供养比持续下降，支出待遇水平不断提高，许多地方企业职工基本养老保险基金、职工医疗保险基金收支平衡压力很大，滚存结余规模不断缩小，甚至于出现缺口。笔者建议，应着眼于将城镇化的阻力转变为动力，进一完善社会保险收支政策、理顺管理服务机制、优化社保补贴政策，在推动农业转移人口市民化的同时，实现职工社会保险长期可持续发展。

农业转移人口市民化社会保险

当前社会保险已经在制度层面覆盖城乡，制度城乡分割、群体分立问题逐步发展成为制约农业转移人口市民化，即人的城镇化进程的重要因素之一。与此同时，随着人口老龄化城镇职工社会保险供养比持续下降，支出待遇水平不断提高，许多地方企业职工基本养老保险基金、职工医疗保险基金收支平衡压力很大，滚存结余规模不断缩小，甚至于出现缺口。本文以东部沿海A省为例，着眼于将城镇化的阻力转变为动力，探讨在推动农业转移人口市民化的同时，实现职工社会保险长期可持续发展的路径。

一、农业转移人口市民化面临的社保障碍

经过三十多年的发展，大量农业转移人口进入城市。社会保险公共服务均等化推进不力成为农业转移人口市民化的主要障碍之一，同时影响农业规模化、现代化。

（一）常住人口城镇化率快速提高，但职工社会保险覆盖面较低

1.常住人口城镇化率不断提高

从表1数据可以看出，1990年到2000年A省城镇人口增加790万人，农村人口减少385万人。2000年到2010年城镇人口增加674万人，农村人口减少395万人。2010年到2015年城镇人口增加297万人，农村人口减少147万人。受外省劳动力流入、人口再生产、自然死亡等因素影响，城镇人口增长速度高于农村人口减少速度。A省常住人口城镇化率从1990年的21.4%提高到2015年的62.6%，规划到2020年达到67%左右。

2.农业转移人口职工社会保险覆盖面依然较低

近年来，农业转移人口参加职工保险人数不断增加，但覆盖面依然较低。截至2016年底，A省农业转移人口1115万人，其中：参加企业职工养老保险的有258.74万人，参加职工医疗保险的有234.48万人，参加失业保险的有111.52万人，参加工伤保险的有314.71万人。

（二）农业转移人口游离于职工社会保险之外对城镇化的影响

1.不利于推动农业转移人口市民化

当前，居民养老保险已经实现城乡一体化，居民医疗保险正在推进城乡一体化。然而，居民保险没有工伤、失业保险功能。农业转移人口失业后，部分已经参加失业保险的人员，可以领取一次性生活补助，有的地方还可以获得就业培训等支持；未参加失业保险的人员主要依靠个人积蓄和家庭援助渡过失业难关，缺乏制度保障，不利于迅速再就业。农业转移人口发生工伤后，已参加工伤保险的人员，可以依靠工伤保险获得物质补偿；没有参加工伤保险人员，将陷入收入减少、治疗康复费用增加的困境。一些农业转移人口因失业、工伤成为城市贫民，因户籍等原因，只能享受农村社会救助政策，无法在城市立足，只好退回农村。

农业转移人口可以通过居民基本医疗保险报销生育医疗费用，但无法同等享受生育保险中的离开工作岗位期间生育津贴，加重了家庭负担。

企业职工养老保险能够有效保障退休人员生活，城乡居民养老保险却不足以保障农业转移人口基本生活。以A省养老金水平为例，2016年城乡居民养老月人均124元，而企业职工养老金月人均2349元。许多农业转移人口年老体弱时，为节省开支，选择回乡。

2.不利于农业发展

土地一直是保障农业人口基本生活的重要生产资料。为农业转移人口留有退路，中央政策明确农业转移人口可以在一定的时期内保留土地承包经营权、宅基地使用权、集体用地收益权。在实际执行中，许多农业转移人口把承包地当作社保留存，即使荒芜也不愿流转，在许多地方成为阻碍农业规模化、现代化的重要原因。

（三）农业转移人口参加职工社会保险面临的障碍

1.社会保险户籍障碍逐步破除

同全国其他省份一样，A省长期将农业转移人口排除在职工保险之外，可以参加职工保险的灵活就业人员限定于城镇户籍人口。2014年A省规定，持有居住证的本省农村户籍人员，在城镇居住地从事个体经营（无雇工）以及灵活就业的，本人自愿，可以城镇个体经营者或灵活就业人员身份在城镇居住地参加企业职工养老保险。但相关部门没有核发居住证，无人享受。2016年A省出台办法，明确公民离开常住户口所在地，到其他城市居住并办理暂住登记半年以上，合法稳定就业或具有合法稳定住所或连续就读的，可申请居住证。居住证持有人依法参加并享有基本养老保险、基本医疗保险、失业保险、工伤保险、生育保险等各项社会保险待遇。2016年底相关部门开始核发居住证，社会保险户籍障碍逐步破除。

2.征收方式尚未适应农业转移人口就业特点

一是现有征收模式把单位作为征收义务责任主体，以工资作为缴费基数，适应传统意义上的正规就业。但随着服务业快速发展，特别是互联网经济发展壮大，自由职业者以及临时工、季节工、小时工、劳务派遣工等灵活就业越来越多。据估计，灵活就业占比在50%以上。过于依赖单位征收、依赖工资核定基数的征收模式致使大量农业转移人口未能及时纳入职工保险范围。二是按现行规定，职工保险都要求按期缴费，参保人逐年或逐月缴费，不适应农业转移人口就业特点。据国家统计局发布的农民工监测报告，与雇主或单位签订了劳动合同的农民工比重为36.2%，大量农业转移人口由于没有稳定就业，收入并不稳定，很难按期正常缴费。

二、实现职工保险长期可持续需要将农业转移人口纳入保险范围

职工保险包括企业职工养老保险、机关事业单位基本养老保险、工伤保险、生育保险、失业保险。多年来，A省职工保险收支总体平衡，但部分险种出现本年收支缺口，并呈现出缺口险种在增加、缺口地区在扩大的趋势，甚至于出现个别地区个别险种滚存结余面临缺口。社保基金中长期收支平衡面临的问题在于收入增速赶不上支出增速。

（一）职工社保基金收支失衡

1.收入增长乏力

投资收益长期偏低，划拨国有资产补充社保基金顶层设计尚未完善，基金收入过度依赖保险费收入。近年实施的降费率政策对基金收入影响巨大，更为长远的影响却是参保人数和缴费基数的变化。

（1）职工保险尚未实现应保尽保，参保人员中缴费人数占比在降低

一是大量农业转移人口游离于职工保险甚至于社会保险制度之外。2016年A省基本医疗保险（含职工保险、居民保险）参保人数3747.85万人，占全省常住人口3834万人的97.75%，基本养老保险（含职工保险、居民保险）参保人数2471.22万人，占全省常住人口的64.45%，占15岁以上常住人口的应参保人员（排除在校学生160万人）3053万人的80.94%。全省依然有580多万居民没有基本养老保险，86万居民没有基本医疗保险。

二是选择性参保问题突出。同是职工保险，相当部分参保人员选择保险利益更容易实现的医疗保险、工伤保险，却没有参加养老保险。同是医疗保险，相当部分参保人员选择缴费更低、但待遇与职工医保相差不多、“性价比”更高的居民基本医疗保险，而不愿参加职工医保。2016年，全省企业职工养老保险参保人数838.86万人，职工医疗保险参保人数789.78万人，工伤保险参保人数733.77万人，失业保险参保人数575.52万人，生育保险参保人数612.84万人，城乡居民养老保险参保人数1491.36万人，居民医疗保险参保人数2958.07万人。

三是参保人员中缴费人数占比不断下降，中断缴费现象严重。

A省分为省级统筹地区和B计划单列市两个统筹区。2016年底，省级统筹区参保人员中在职职工513.1万人，实际缴费人数368.37万人，中断缴费人数达144.73万人，约占参保人数的39.29%。近年来，省级统筹地区参保人数占比不断下降，见图1。

图1 A省省级统筹地区参保人员中缴费人数占比情况表

（2）各个保险缴费基数差别较大，企业职工养老保险缴费基数较低

2016年，A省各地职工基本医疗保险人均年缴费基数为44211元，全省工伤保险人均年缴费基数为37497元，而企业职工基本养老保险人均年缴费基数为24309元。同样显示出保险利益更容易实现的险种缴费基数更高的特点。

2.支出压力不断加大

（1）享受待遇人数稳步增长

一是享受养老保险待遇人数稳步上升。全省领取企业职工基本养老保险金的退休人员从2011年末的91.69万人增长到2016年末的128.87万人。二是医疗保险待遇人次快速增长。全省享受职工医疗保险待遇人员从2014年的4832万人次快速增长到2016年的6480万人次。三是工伤、生育、失业保险享受人数急剧增加，见表2。

表2 工伤、生育、失业保险待遇享受人数变化表单位：万人

（2）待遇支付水平稳步增长

一是企业职工养老金增长较快。为赶上全国平均水平，“十二五”期间A省企业职工基本养老保险超常规调整待遇，月人均养老金从2007年的853元提高到2016年的2349元，见图2。与此同时，养老金实行保底计发。A省规定参保人员退休时基本养老金低于当地职工最低工资标准60%的，按60%发给。对于按正常计发办法计算的养老金在最低工资标准60%以下的参保人员而言，最低工资不断上涨，缴费基数越低越划算，提高缴费基数积极性不高。

图2 A省2007年至2016年月人均养老金情况图（单位：元）

二是医疗待遇支出增速较快。随着医保目录扩大、物价上涨等因素，医疗费用自然增长较快。同时，随着参保人员老龄化程度加深，医疗费开支不断增加。

三是失业保险支出项目不断扩大。近年来，失业保险基金支出项目逐步从发放失业保险金扩大到代缴医疗保险费、发放稳定岗位补贴等项目。失业保险金水平也逐年提高，详见表3。

表32011 年至2016年月人均失业金单位：元

四是工伤保险待遇与社会平均工资挂钩定期调整，一次性工伤补助金与上一年度全国城镇居民人均可支配收入挂钩。A省2011年以来，人均工伤待遇以14.53%的速度增长，详见表4。

表4 A省2011-2016年工伤待遇水平单位：元

（二）原因分析

人们参加基本养老保险的动机可简单概括为趋利避害。趋利，就是投入产出效益。避害，就是规避风险。人们普遍希望少缴费甚至不缴费，社保基金增加支出提高待遇，但普遍不愿意多承担缴费义务。精算平衡不足、社会保险功能设置碎片化等制度设计缺陷、激励约束机制缺失、上下级政府支出责任划分不科学等机制缺陷，进一步削弱了人们缴费的积极性，放大了支出的刚性约束。在现行制度框架内，管理服务体系、能力落后加剧了基金的收支矛盾，人口结构变化却从减收和增支两方面削弱制度的可持续性。

1.组织管理能力落后

（1）征收模式落后

一是如前所述，征收模式没有适应灵活就业人员占比不断提高、收入不稳定的就业新形势。二是部门分工协作机制未完善。A省企业职工养老保险由地税部门征收，但尚未形成科学的分工协作机制，影响及时将农业转移人口纳入参保范围。地税部门以《社会保险法》未授予其检查、处罚等权力为由，没有开展实质审核。人社部门以征收职责已委托税务部门为由，只肯加强支出管理，不肯开展收入管理。

（2）投资运营水平较低

长期以来，社会保险基金只能存银行、买国债，投资渠道狭窄，投资收益很低。目前，中央出台养老保险基金投资运营管理办法，各地可将结余资金委托中央投资。A省正在积极组织养老保险结余资金摸底，准备开展投资运营。但对于医疗、工伤、失业、生育保险而言，依然面临着投资渠道狭窄的困境。

2.人口结构变化对收支影响深远

A省劳动年龄人口自2013年出现改革开放以来的首次下降，预计今后年均减少8万人。同时，外省流入A省劳动力净流入年均增量，也从“十一五”的4.8万人下降到目前的约3万人。劳动力减少将进一步拉低A省全社会的供养比，社会保险扩面难度进一步加大。

从统计数据看，2014年55-59岁人员占总人口比例为5.64%，50-54岁人员占总人口比例为6.6%，45-49岁人员占总人口比例为8.81%，40-44岁人员占总人口比例为9.7%。这意味着今后20年，老年人口增长将呈加速态势，进而会推高基金支出增速。

三、积极推动农业转移人口市民化实现基金可持续运行的建议

当前企业职工基本养老保险、职工医疗保险等职工保险面临的困难，需要通过完善顶层设计，采取综合措施才能从根本上解决。积极对接城镇化，完善社会保险制度，推动农业转移人口参加职工保险，可以加快推进市民化，还可以提高职工保险供养比，为实现基金长期可持续创造条件。

（一）进一步完善社会保险收支政策

积极支持农业转移人口按灵活就业人员身份参加养老、医疗保险，探索适应灵活就业人员的失业、工伤保险保障方式。

1.完善城乡社会保险政策衔接

农村居民养老主要依靠子女赡养、个人储蓄、土地，城乡居民养老保险金只占极小部分，但基础养老金稳步提高。居民医疗保险城乡一体化，有效地改善了供养比，有力地提高了基金的支付能力。推动农业转移人口参加职工基本保险，并不会降低农村居民保险待遇。当务之急应将游离于社会保险制度之外的农业转移人口全部纳入，实现社会保险人员全覆盖。同时，应鼓励城乡居民社会保险参保人员参加职工保险，以进一步提高待遇水平。

2.合理确定灵活就业人员参保缴费基数

灵活就业人员是一个十分复杂的群体，既有困难群体，也有收入丰厚的富裕群体，要改变依赖工资确定缴费基数的做法。一是参照商业保险做法，建立脱离工资、但与领取的待遇密切相关的缴费基数确定办法。二是引导鼓励经济承受能力较强的无雇工个体工商户主等灵活就业人员自觉提高缴费基数。三是主动适应灵活就业群体收入不稳定的特点，研究趸交办法。

3.完善养老金计发办法

一是取消养老金计发保底政策。该政策提高了一部分缴费基数低、缴费年限短的参保弱势群体的养老金待遇水平，在一定程度上起到了缩小养老金水平差距、促进社会和谐稳定的作用。但在我国整个收入分配、税收体制以及其他基本公共服务未实现福利制度的现阶段，由养老保险基金承担的保底政策，存在较大负面作用，既造成缴费与待遇不对等的不公平局面，又扭曲了计发办法中原有的制度安排，使长缴多得、多缴多得激励机制失灵，许多农业转移人口在缴满15年后中断缴费。要逐步取消养老金保底计发的政策，完善长缴多得、多缴多得激励机制，积极引导参保人员通过选择高基数缴费、长期缴费提高养老金水平。

二是完善趸缴对应的待遇计发办法。人们普遍担忧以趸交社保费为条件，将大量农业转移人口等纳入职工保险，将进一步加剧基金收支不平衡。直接套用逐年缴费对应的待遇计发办法，这种担忧是有依据的。因此，应兼顾维护参保个人利益和基金收支平衡，尽快制定趸缴对应的待遇计发办法及待遇调整办法。

（二）进一步理顺管理服务机制

1.做好商事登记改革衔接工作

《A省人民政府办公厅关于加快推进“五证合一”登记制度改革的通知》明确，2016年10月1日起，对全省企业，在“三证合一、一照一码”的基础上，全面实行“五证合一、一照一码”登记模式，整合社会保险登记证和统计登记证。这意味着企业只要一经注册登记，就取得社会保险登记证，相关数据就传递给征收部门。社会保险经办机构、征收部门应主动衔接，及时做好征收工作。

2.改进灵活就业人员参保服务

随着居住证的推行，越来越多农业转移人口通过居住证纳入社会管理体系。社会保险经办机构、征收部门应主动衔接，靠前服务，及时将取得居住证的农业转移人口纳入职工保险范围。

3.加快推进“五险统征”

一是统一征收主体。赋予其征管、检查、监督、处罚的职责，授权征收机构对欠费个人采取强制手段执行，以加强收入管理。二是通过医保、工伤等即期可以实现的利益引导个人积极缴费。

（三）进一步优化社保补贴政策

1.推进社会补贴城乡均等化

长期以来，社会保险补贴主要针对城镇就业困难人员，应逐步将符合条件的进城务工人员纳入就业困难人员范围。

2.研究趸缴保险费的补贴办法

现行的社会保险补贴主要是针对逐年缴纳数额确定，为适应灵活就业人员参保实际，应研究制定趸缴社会保险费的补贴办法。

3.出台针对农民工参加职工保险的缴费办法

参照在一定时期内保留农业转移人口土地承包经营权、宅基地使用权、集体用地收益权政策精神，在一定时期内保留A省城乡居民养老保险参保人员的政策补贴。

［1］邸东辉.适应新型城镇化要求建立更加公平可持续的社会保障制度［C］.当前社会保障热点问题研究选编.北京：中国财政经济出版社，2015：34-45.

［2］卓锴化.构建基本养老保险制度激励约束机制的思考［J］.财政科学，2016（7）.

［3］李宏，何春晖.农民工市民化过程中的社会保险问题研究——以河北省为例［J］.经济论坛，2014（3）.

作者单位：福建省财政厅社保处

（责任编辑：董丽娟）

The Long-term Social Insurance Fund Sustainability Study during the Progress of Population Transfer From Agriculture to Urban Citizen

Zhuo Kaihua

Now the social insurance system has covered urban and rural areas in system level.The separation and division of urban and rural areas and different groups is one of the important factors gradually limiting population transfer from agriculture to urban citizens i.e.the urbanization of rural population.Meanwhile，with the aging of the population,the ratio of supporting and supply in urban areas has continued to decline with the continuous increase in expenditure level,balance of basic pension insurance fund and the medical insurance fund face great pressure,accumulated surplus gradually shrink,even deficit comes out in many local areas.The thesis suggests that taking the obstacles of urbanization as a chance,social insurance income and expenditure policy should be further improved,management and service mechanism be upgraded,social security allowance policies be optimized,also promoting population urbanization with long-term sustainability of employee social insurance.

Agriculture Transferring Population;Urbanization;Social Insurance

F821.7

A

2096-1391（2017）06-0120-08