“一带一路”沿线国家基础设施投资PPP模式鼓励政策的比较研究

何杨 陈宇

“一带一路”沿线国家基础设施投资PPP模式鼓励政策的比较研究

何杨 陈宇

参与投资国的基础设施PPP项目，正在成为中国企业向“一带一路”国家投资的重要形式。本文以印度尼西亚、马来西亚、菲律宾、新加坡、泰国、越南等“一带一路”国家为代表，比较分析这些国家为鼓励基础设施发展正在考虑实施或正在实施的PPP模式，为中国企业更好地参与“一带一路”国家基础设施投资提供参考。

PPP国际比较一带一路

一、“一带一路”沿线国家基础设施投资与PPP模式

我国实施“一带一路”战略以来，中国企业对“一带一路”①通常所说的“一带一路”沿线64个国家包括：东南亚11国（印度尼西亚、泰国、马来西亚、越南、新加坡、菲律宾、缅甸、柬埔寨、老挝、文莱、东帝汶），南亚8国（印度、巴基斯坦、孟加拉国、斯里兰卡、阿富汗、尼泊尔、马尔代夫、不丹），独联体、格鲁吉亚及蒙古8国（俄罗斯、乌克兰、白俄罗斯、阿塞拜疆、亚美尼亚、摩尔多瓦、格鲁吉亚、蒙古），中亚5国（哈萨克斯坦、乌兹别克斯坦、土库曼斯坦、吉尔吉斯斯坦、塔吉克斯坦），西亚北非16国（沙特阿拉伯、阿联酋、阿曼、伊朗、土耳其、以色列、埃及、科威特、伊拉克、卡塔尔、约旦、黎巴嫩、巴林、也门共和国、叙利亚、巴基斯坦），中东欧16国（波兰、罗马尼亚、捷克共和国、斯洛伐克、保加利亚、匈牙利、拉脱维亚、立陶宛、斯洛文尼亚、爱沙尼亚、克罗地亚、阿尔巴尼亚、塞尔维亚、马其顿、波黑、黑山）。但是需要注意的是，“一带一路”应该是一个开放的概念，并不完全限于这64个国家，比如德国的杜伊斯堡等都是“一带一路”的积极参与者。国家的贸易和投资大幅度增长。由于“一带一路”沿线国家大多属于经济发展水平中等偏上或中等偏下的国家，有的还属于低收入国家，基础设施领域存在着较大的投资需求。如越南铁路总里程为2347万公里，菲律宾铁路总里程仅为479万公里。中国企业带去的资金和技术成为改善“一带一路”国家基础设施的重要来源，而参与PPP项目正在成为一种主要的方式。

PPP是指政府部门与社会投资者之间建立合作伙伴关系来提供基础设施、社会公共设施的建设和相关服务的一种方式。广义的PPP指政府部门与社会投资者为提供公共产品或服务而建立的各种合作关系。狭义的PPP是一系列项目融资模式的总称，指政府部门与社会投资者共同将资金或资源投入项目，并由社会投资者建设并运营该项目的方式，包含BOT、BTO等多种模式。这种融资形式的本质是：政府通过给予私营公司长期的特许经营权和收益权来换取公共产品加快建设及有效运营。因此，PPP模式主要适用于政府负有提供责任又适宜市场化运作的公共服务、基础设施类项目。燃气、供电、供水、供热、污水及垃圾处理等市政设施，公路、铁路、机场、城市轨道交通等交通设施，医疗、旅游、教育培训、健康养老等公共服务项目，以及水利、资源环境和生态保护等项目均可推行PPP模式。

表1 各国私人部门参与基础设施投资的规模比较单位：亿美元

由表1可以看出，越南、菲律宾、泰国、印度尼西亚、马来西亚等“一带一路”沿线国家的交通通信、供水卫生、电信、能源等基础设施领域都在逐步引入私人投资。其中向私人资本开放程度最高的是能源投资领域，菲律宾和印度尼西亚在吸引私人投资进行基础设施领域的规模较高。本文对这些国家进行调研分析，发现上述国家为发展基础设施使用的鼓励政策具有鲜明的特征。例如马来西亚为促进不同行业的投资实施了非常广泛的税收优惠政策，如在《促进投资条例》①http：//www.agc.gov.my/Akta/Vol.%207/Act%20327.pdf。中规定了广泛的优惠政策，这些优惠政策都适用于PPP模式。与马来西亚不同，菲律宾和越南这类国家直接颁布法令来鼓励和支持通过PPP模式的基础设施投资。

二、典型国家鼓励基础设施PPP模式的典型做法

（一）印度尼西亚

印度尼西亚政府预计2015-2020年在基础设施领域每年都有600亿美元的资金缺口，将鼓励PPP模式的政策作为本国五年计划的一部分，也是为了促进PPP模式流线化发展。尽管在印度尼西亚不存在单纯为公私合作项目设立的领导机构，但是有许多机构密切合作促进公私合作模式发展。其中一个机构名为公司合作模式中心，它是为项目准备、采购、实施提供指导②东亚东盟经济研究中心——公私合作国家文件—印度尼西亚。。

经济事务部出台的公私合作模式投资指南中表明政府将在特定情况下帮助私人部门获得土地和税收减免优惠①http：//www.bi.go.id/NR/rdonlyres/3112CCDF-1B05-413F-BE01-89C4D47A1212/20232/PPPinvestorguide.pdf（2015年10月1日最后查看）。。此外，经济事务部协调部长声明针对基础设施项目的免税期和免税额的优惠形式将与制造业相似②http：//www.indii.co.id/news_daily_detail.php?id=4644（2015年10月1日最后查看）。。

（二）马来西亚

马来西亚一直以来提供广泛的税收优惠政策，主要包含在1986年促进投资法案中。该法案规定的激励政策通过财政部网站公布。

1.基础设施免税额

该政策适用于在沙巴州、沙捞越州和马来半岛东部走廊指定地区从事制造业、农业、酒店业、旅游业等其他行业和商业活动的马来西亚居民企业。企业发生用于像桥梁、码头、港口、公路等固定性结构的重建、扩张或提升活动的资本性支出，将获得上述支出100%的免税额。该免税额可抵消预计法定收入的85%，剩余法定收入按照先前企业所得税率纳税。任何未使用的免税额可延期至以后年度充分使用。

2.工业建筑物免税额

为了鼓励私人部门参与公私合作项目，1967年所得税法案第三模块进行了修订。该项修正案允许公私合作项目享受工业建筑免税额的优惠。

3.印花税减免

企业与政府签订的服务合同免征印花税。该政策可以减少企业交易成本③东亚东盟经济研究中心—公私合作国家文件—马来西亚。。

（三）新加坡

新加坡虽然没有鼓励公私合作项目的税收优惠政策的特定法规，但已出台广泛税收优惠。这些政策包含于所得税法和《经济扩张激励（所得税减免）法案》④http：//statutes.agc.gov.sg/aol/home.w3p（2015年2月27日最后查看）。中，其中《经济扩张激励法案》是为了新加坡行业与经济的发展特别制定的，该法案中明确了先锋企业、投资免税额、发展与扩展等优惠政策，这些优惠政策与上文列出的马来西亚法规相近，主要适用于从事基础设施发展事业的企业。

（四）菲律宾

菲律宾政府已经采纳一项关于鼓励私人部门参与基础设施发展的政策。《建设-经营-转移法案》（共和国法令1991年第6957号，共和国法令1994年第7718号修订）明确私人部门参与基础设施项目的政策与规范框架。同时，政府成立建设-经营-转移中心（BOT中心）来管理协调实施《建设-经营-转移法案》⑤A.Quium：《私人部门参与交通运输建设：亚太地区趋势、问题和机构》，《亚太地区交通运输公报》，2003（73）。。

2010年9月，阿基诺总统发布一行政命令，将BOT中心更名为公私合作模式中心（PPP中心）。在此之前，BOT中心隶属于贸易与工业部；现在，PPP中心是国民经济与开发局（NEDA）的附属机构，该机构是组织、执行公私合作模式项目的管理者与促进者。菲律宾政府正在寻求一系列诸如水利、能源、交通运输等基础设施项目，并期待通过《BOT法案》和NEDA合资指南来实施公私合作项目⑥基松宾托雷斯律所.客户警示简讯，2010-11。。

企业可以向综合投资法下的投资委员会或是菲律宾经济区管理局注册来享受优惠政策。同时，菲律宾政府设立经济特区，该区域提供更大的税收优惠政策，例如：苏比克经济特区和自由港区。投资委员会在其投资重点计划中明确相应区域，并通过税收优惠等政策鼓励上述区域内的投资①基松宾托雷斯律所.在菲律宾经商，2012。。

（五）越南

2011年7月，越南计划投资部副部长邓辉东表示如果越南想要实现工业国家的目标，直到2020年，越南每年需要投资150亿美元②Ashurst，律师，越南公私合作模式机遇下的新星，（2012-01）。。

政府鼓励在交通运输、水利、垃圾处理和能源部门利用公私合作模式发展基础设施。根据1997年77号法令和1998年62号法令设立的基础框架，私人部门以建设-经营-转移（BOT）、建设-转移-经营（BTO）和建设-转移（BT）的形式参与基础设施建设。2007年78号法令与2009年108号法令进一步明确建设-经营-转移模式的法律框架。越南政府为将公私合作模式引入本国已制定一系列法律法规。《公私合作条例》中的试点投资规则在2011年1月生效，其中明确公私合作项目选择规范。

土地问题可能成为基础设施项目发展的障碍，因此，越南政府在这方面的支持十分重要③东亚东盟经济研究中心——公私合作国家文件—越南。。在越南，土地是公共财产且只有越南公民有权使用，外国投资者不能拥有和使用土地④见：EAICAdvisory—Economic Research Institute for ASEANand East Asia（ERIA）—PPP CountryProfile for Vietnam，第2页。，只可以选择租赁土地。但是在《公私合作条例》中作为政府刺激投资政策的一部分，规定在特定地区内可免除私人投资者的土地使用费或是在项目期间内的土地租金⑤《公私合作条例》第8章第42条。。

《建设-经营-转移条例》与《公私合作条例》中规定基础设施项目适用企业所得税税收优惠政策。大部分优惠政策包含于《投资法》中。

（六）泰国

1992年，泰国政府出台《私人部门参与国家事业法案》，用以处理公私合作项目以及管理各类投资额超过10亿泰铢的项目。此外，为了更好地支持公私合作项目的发展，泰国财政部已起草一项新的公私合作法案⑥东亚东盟经济研究中心——公私合作国家文件—泰国。。

《私人部门参与国家事业法案》旨在为私人部门参与国家事业建设提供制度要求和程序规范并授予私人部门相应特权⑦Chalongphob Susangarn：《泰国公私合作模式：经验与展望》，亚太地区基础设施公私合作模式部长级会议，2007年10月4日。。

投资特权是泰国政府用来吸引外国投资和实现分散泰国工业基地目标的措施之一。投资委员会直接负责促进投资。泰国海关有权减免进口税收。

投资委员会促进计划还提供合法的优惠政策来辅助鼓励投资：比如任意地区免征机器进口税，任意地区提供8年企业所得税免税期，交通运输、电力与水利供应费用加倍扣除，用于生产或出口的原始研究材料免征进口税，安装或建设设施的费用按25%加计扣除，原始研究材料减免征其他进口税收等。

《投资促进法案》中同时还明确一些非税收优惠类的鼓励政策，例如：允许引进技术工人和专家从事鼓励类活动，允许拥有土地，允许以外币形式向海外付款，确保政府不会将鼓励类投资者的资产国有化等。

三、鼓励基础设施PPP模式的优惠政策总结

（一）加速折旧、投资补贴和基础设施补贴

企业可以在短于资产经济寿命的时间内冲销资本成本，即通过减少期限来增加资产折旧的账面价值。这是与基础设施投资相关的最常见的税收优惠政策之一。马来西亚在这方面政策较为特殊，企业可获得资本支出的60%的投资免税额（在如沙巴州、沙捞越州和马来半岛东部走廊指定地区等经济特区内投资免税额为资本支出的80%）。马来西亚也提供基础设施免税额和工业建筑物免税额。基础设施免税额最高为预计年度法定收入的85%。越南和印度尼西亚也允许基础设施项目加速折旧。

（二）地区性优惠

税收优惠政策通常是为了适用于一国内特定地区内的投资或是为了刺激该地区内的基础设施发展。菲律宾、马来西亚和越南是很好的例子。在菲律宾克拉克、苏比克等经济特区内，企业按照总收入的5%缴纳税收来代替其他所有全国性或地方性税收；同时，像增值税和消费税减免、职工培训和劳动支出加计扣除等优惠政策也适用。在马来西亚，如沙巴州、沙捞越州和马来半岛东部走廊指定地区等特殊地区的税收减免额和投资补贴额高于其他地区。越南也在经济特区内实施较低税率。

（三）递延亏损规定

基础设施项目通常在经营最初几年处于亏损状态，因此各国一般允许私人部门递延亏损冲抵未来收入。例如，印度尼西亚和越南允许私人部门损失递延五至十年。

（四）间接税减免

为了鼓励投资，各国对关税、进口税和增值税等其他间接税进行减免。这一政策十分常见且被广泛用来鼓励基础设施发展。例如，在菲律宾，经济特区内免征增值税与关税；机器、设备和原材料减征关税；企业免征地方税。在马来西亚，企业与政府之间签订服务合同免征印花税。

（五）其他优惠政策

一些调研国家制定一揽子非税收优惠政策来鼓励基础设施发展。尽管这些政策不是特定的税收优惠政策，但是常用来鼓励外国投资。例如：越南和泰国制定法律确保基础设施项目不被国有化。越南也对知识产权保护提供法律保障；而在泰国，可引进技术工人作为改善工程投资，同时外商可以拥有土地所有权也可用外币对外汇款。

四、中国企业参与“一带一路”国家基础设施PPP项目的策略分析

2016年1-11月，我国企业对“一带一路”沿线国家非金融类直接投资达到133.5亿美元，其中主要投向了新加坡、印尼、印度、泰国、马来西亚、越南等国家地区。而在印尼、印度、泰国、马来西亚、越南等国家的投资相当部分集中在基础设施领域。中国企业在“走出去”的过程中，应该充分了解相应国家在基础设施领域的投资需求，积极参与PPP等模式投资，助推“一带一路”国家基础设施的发展。

但是，在PPP模式对接“一带一路”国家的过程中，可能会面临制度环境与技术标准存在差异、企业国际化能力不足等问题，被投资国同时也存在包括政治风险、法律风险、经济风险、社会风险在内的多种风险，会影响到该区域PPP模式的推广运用。从对典型国家的研究发现，有一些策略应该在中国企业通过PPP模式参与“一带一路”国家基础设施建设中予以考虑。

首先，注重分析当地国情，做好经济、环境、税收等方面的尽职调查。如印度尼西亚在大力推进基础设施建设中给予了PPP模式特殊的优惠政策，应该积极加以运用。其次，要充分了解PPP模式中的交易结构、合同体系、盈利模式、退出机制等，尽可能降低当地的投资风险，保障投资利益。第三，明确东道国法律中对政府方履约的强制性规定，以此综合评价东道国PPP投资环境，为PPP项目选择做参考。如越南的《公私合作条例》、泰国的《私人部门参与国家事业法案》都规定了政府方有责任确保特许经营协议的有效履行，不仅明确了政府方履行PPP合同义务的法定性，同时还通过关联政府官员的个人奖惩，加大了PPP合同的执行力。另外，为了确保政府方履行PPP合同协助义务的主动性，最大程度保障社会投资人和项目公司利益，除了通过法定和约定的手段外，还可以利用资本合作的方式确立政府方与社会投资人风险共担、利益共享的格局。

［1］何杨，应劭凯.“一带一路”主要国家和重点行业投资的税收比较研究［J］.国际税收，2015（7）.

［2］杨志勇.实施“一带一路”战略的财税政策研究［J］.税务研究，2015（6）.

［3］黄立群.“一带一路”贸易畅通政策研究［J］.国际贸易，2016（8）.

作者单位：中央财经大学财政税务学院

（责任编辑：董丽娟）

Comparative Analysis on PPP Incentive Policies for Infrastructure in B&R Countries

He YangChen Yu

Participating in their infrastructure PPP projects has become an important pattern for Chinese corporations to invest in One Belt and One Road(B&R)countries.This paper analyzes the PPP incentive policies in these countries which encourage infrastructure development,taking Indonesia,Malaysia,Philippine,Singapore, Thailand and Vietnam as examples.It can bring implications for Chinese corporations to participate in the infrastructure investment in B&R countries.

PPP;International Comparison;B&R

F125

A

2096-1391（2017）06-086-06

*本文为国家社科基金青年项目（项目批准号：15CJY074）的阶段性成果，并得到“中央高校基本科研业务费专项资金”资助以及“中央财经大学科研创新团队支持计划”资助。