“财政政策”分论坛主要观点综述

“财政政策”分论坛主要观点综述

2017年4月22日，第21次全国财政理论研讨会“财政政策”分论坛在北京举行。分论坛研讨的主题包括财政政策如何更加积极有效、财政政策风险如何防范、财政政策如何与供给侧结构性改革对接等。来自财政部、国家发改委、亚洲开发银行、国泰君安证券股份有限公司、江苏省财政厅、辽宁省财政厅、中国人民大学、中南财经政法大学等单位的15位专家学者就上述主题展开深入研讨，成果颇丰，现综述如下。

一、财政政策如何更加积极有效？

与会专家认为，在经济新常态下，财政政策“积极”和“有效”的具体内涵应该进一步厘清。所谓“积极”，就是要积极主动发挥财政在国家治理中的基础和重要支柱作用，增强财政政策的预见性和预防性。所谓“有效”，就是要抓住关键环节、关键问题，精准发力、对症下药，达到“四两拨千斤”的效果。与会专家就财政政策“积极”和“有效”的具体举措达成了一些共识。

（一）财政政策如何更加“积极”？

当前财政形势变化的新特征表现为：收入下降趋势明显、财政支出刚性强、财政改革进入深水区、财政支出集权化和收入分权化同步推进。与会专家提出，财政政策更加“积极”可从以下方面着手：

一是减税降费要更加积极。在2016年初安排的财政赤字率是3%，2017年赤字率继续安排为3%，2017年积极财政政策主要的着力点就是大力实施减税降费政策，减轻企业负担。在美国特朗普减税方案计划实施的大背景下，我国目前的税改力度和幅度仍显不足。减税降费改革步伐要迈得更大一点，如适当降低企业所得税税率，加大税收优惠力度，降低增值税税率，开展个人所得税综合改革，一些收费和政府性基金可以进一步清理、规范。

二是财政支出要更加“积极”。从数据上看，全国财政支出2017年一季度增长了21%，高出收入增幅6.9个百分点，目的是支持经济稳增长，保证基本民生兜底。进一步，经济性和行政性的支出可以再压缩，一些经济领域，财政不支出，市场或企业未必就不会支出，政府要从优化营商环境出发，避免过度干预市场，防止“挤出效应”。此外，社会性支出及其分配可以再公平些，质量和效率再高些，让中下阶层具备更多向上流动的机会和能力。

三是预算约束力要更加“严厉”。预决算的偏离不仅是个技术问题，更是个责任和信任问题，要树立预算即是法的观念。预算调整程序要完整，财经纪律应更加严肃；收取“过头税”以及采取“空转”方式虚增财政收入的行为，应该受到严惩。

四是债务管控机制要更加“实际”。有必要甄别“隐性债务”和“隐蔽债务”，严防债务风险“明降暗升”。目前来看，融资平台公司市场化转型似乎停滞不前，地方政府违规举债的惩罚机制存在“空转”的困境，软约束普遍存在。下一步应强化地方政府债务的限额管理、预算管理，严格依法履行政府债务和融资平台公司等企业债务边界，深入推进融资平台公司市场化转型，加强地方债务风险评估和预警，加大查处违法违规举债人行为和问责力度。

五是财政扩张力度要更加“可量化”。能够更准确反映积极财政政策力度的指标或者分析框架，还需进一步研究探讨。如测算年度赤字率时，动用地方结转结余资金会计上不算收入，但是确实算是当年支出，对当年的财政支出是正向的，这种支出是否要算作当年赤字。再如，全面分析积极财政政策的力度和效果，还有必要考虑政府动用的其他财政性资源（如铸币税），以及财政、货币政策工具的加总效应。

（二）财政政策如何更加“有效”？

新常态下财政政策既是国家基础政策和支柱政策，要总揽全局，注重政治、经济、社会、文化和环境协调；财政政策又是结构性政策，要注重内部结构协调（如减税、增支与举债的协调）和产业结构、地区结构协调等。学者认为，在诸多目标下，财政政策必须强调有限资源下的目标优先序。

一是明确财政政策“有效”的标准。在政府目标多元化的情况下，建立一个比较全面科学的评价体系，综合评价财政政策效果，是一个很迫切的问题。顶层设计是财政政策本质属性，定位于国家治理能力和治理体系现代化，现阶段财政政策“有效”性的两个标准是：启动了多少真实有效的财政改革，为国理财；推动了多少其他领域的改革，为国分忧。此外，财政政策评估应该有科学的方法和数据作为支撑。

二是支持推进供给侧结构性改革，着力解决供需结构性失衡。在支持“三去一降一补”方面，财政政策做了很多工作，取得了较好的成效。2017年中央财政专项扶贫资金增长30.3%，用于支持精准扶贫、精准脱贫；财政大力支持深化农业供给侧结构性改革、支持节能环保等。财政客观上还承担了一些建设性的支出职能，未来有必要更好地统筹各类财政资金，加强部门之间的沟通协调，减少重复和浪费，提高政策效率。

三是将财政政策置于整个宏观调控体系中发挥作用。财政政策从来都不是独立的政策工具，要想发挥作用，还是要强调加强多种目标、多种政策手段的协调配合，更好地发挥财政、货币、金融、产业、价格、土地等方面的政策协调。比如，在市场流动性趋紧的情况下，财政政策、货币政策如何配合，积极财政政策如何实现，它跟货币政策之间是什么关系。还有房地产市场的波动，地方财力很大一块儿靠出让土地，这些方面需要进一步统筹，而不是就财政论财政。

四是将财政政策置于国际宏观政策协调的大背景下发挥作用。2008年国际金融危机后，发达经济体为走出困境而持续使用超常的货币政策，但未能解决深层次经济问题。从国际角度来讲，特朗普政府施政措施会引领国际经济新趋势，减税计划反映了全球竞争的新情况、新态势，这种情况对国内财税政策制定必将带来深刻影响，国际经济政策协调框架下财政政策和税收竞争向何处走，是政府必须高度关注的重要问题。从国内角度来讲，随着经济开放度的提高，2016年中国对全球经济的贡献率已达39%，超过发达经济体，中国宏观政策的外溢性显著增强，但对大国货币政策、财政政策的理论创新和突破鲜有见地。未来有必要从大国经济、大国财政的角度，思考国际宏观经济背景下的财政政策制定。

二、积极财政政策风险如何防范？

我国积极财政政策能否持续，财政风险如何判断，积极财政政策风险如何防范，与会专家就此问题进行了深入研讨。

（一）积极财政政策与风险的失联

与会专家一致认为，财政政策实施要想达到理想的效果，需要注意很多事项，有很多假设条件和潜在风险。实施积极财政政策，如果没有注意到假设条件和风险，就很难达到既定的目标。积极财政政策实施的前提条件主要包括：实际增速低于潜在增速；准确判断经济风险及危害程度；可以快速决策，有效实施；多政策工具协调配合。不注重前提条件，积极财政政策的执行效果就是一厢情愿的想法而已。

积极财政政策在决策的制定、执行以及事后都会产生一些政府预期外的影响或风险，主要包括四种：债务风险、通胀风险、效率损失风险和社会风险。上述风险的出现是有前提条件的，如财政支出的投向是传统产业还是新兴产业、经济下滑时期财政政策宽松的适度性、政策效应长期与短期的协调性、现代财政制度的有效性，尤其需要关注地方政府财政预算以及地方政府债务监管。再如，现代经济体的一个新现象是虚拟经济占比非常大，实体经济和虚拟经济已经变成相对独立的两块儿，这种情况下，财政政策对总需求影响的前提假设是否成立，值得论证；积极财政政策如果能落到实体经济上，可以达到原来的效果，相反通过某些渠道作用到了虚拟经济里面，对总供给和总需求的影响能有多大，达到什么样的效果，同样值得研究。

（二）积极财政政策背景下的政府性债务风险不容忽视

积极财政政策的可能风险中，尤其引人关注的是政府性债务风险。与会专家认为政府性债务风险主要集中在地方政府的债务上，但是目前市场对地方政府性债务的担忧要比前几年小一些，原因在于：一是中央政府对地方政府性债务高度重视，并通过加强监管、违规处理、财政重整等制度安排，使得债务失控的风险下降；二是地方政府剥离了融资平台的债务，转而由地方政府负责，从而降低了违约风险。总的看，地方政府性债务置换后可能存在一定的道德风险，地方政府性债务的风险很大程度上取决于中央政府对国家经济全局和债务风险的把控程度。

当前市场人士对于政府性债务风险的担忧主要还是集中在PPP支出责任、政策性银行等导致的隐性债务问题以及财政货币化现象。一是近年PPP模式发展迅猛，但非标准化的PPP以及PPP运作中的高杠杆率给政府带来新的隐性债务风险。二是PPP引导基金在促进财政政策更加积极有效方面做出了重要的贡献，但是引导基金过快的扩张速度、资金来源结构的不透明可能成为政府债务新的雷区。三是在国家开发银行等政策性银行“软贷款”的推动下，政策性银行贷款已发展成为第二财政，但其并未列入国家财政预算之中，从而也加大了财政风险。

（三）积极财政政策的可持续性

1.积极财政政策风险可控

亚行驻中国代表处高级经济学家彭龙运先生提供并分析了国际清算银行公布的关于中国社会融资总量及结构变化的相关数据（见表1）。表1第一列显示的是社会融资总量，社会融资总量等于政府融资、家庭融资、企业融资这三部分的加总，这是一个闭环的数据。分析表明：

首先，从2007年至2016年，积极财政政策并不是一直的财政扩张，主要体现在一种积极的做事态度。社会总融资量占GDP比重的变化率实际上有两次大的变化（2009年和2012年），如2009年社会总融资占GDP的比重由140%多提高到170%多，比重变化率从-3.6%突然提高到了34.7%，扩张力度确实非常大；2012年重新出现大波动，之后的社会融资比重变化率保持稳定，其中2012-2016年企业部门的贷款在增加，政府和家庭融资相对比较稳定，从这个角度看财政信用相对保持稳定，赤字增加的力度变化不大。

其次，我国社会融资总量中，政府融资约占46%，家庭融资约占43%，企业融资约占160%。对比来看，我国政府融资占比并不大，但是社会融资总量占GDP的比例相当于发达国家水平，企业融资占比大于发达国家水平；从政府本身讲，财政政策风险并没有达到危险的程度，处于可控状态。倒是货币政策近几年扩张的力度非常大，实体经济企业特别是国企杠杆率高的风险很大。

2.财政可持续：后续的财政负担

未来在国际税收竞争浪潮下，在供给侧结构性改革的背景下，积极财政政策实施中面临着多方面压力。

一是高度关注美国减税以及全球税收竞争对中国的影响。特朗普政府致力于推动美国减税，未来其减税方案的实施将进一步削弱中国制造业企业的成本竞争优势，我国要想保持制造业的成本优势，有必要进一步加大减税降费的力度，这将给财政增加巨大的压力。二是随着供给侧改革的推进，“去产能”中需要安置的职工数量将进一步上升，在职工安置、社会保障等方面产生不小的财政压力。三是我国人口老龄化已进入快速发展阶段，养老方面的社会福利支出上升以及人口老龄化带来的储蓄率下降，将影响经济效率提高，且给财政收支带来巨大压力。据国泰君安证券股份公司研究团队测算，预计至2050年全国社保体系缺口将达到9万亿元（见表2）。同时未来几年财政在民生方面的持续投入及其支出刚性会进一步加重财政负担。

3.通过减少财政政策的不确定性防范风险

积极或者扩张财政政策是可以用的，而且各国实践证明短期内也是有效的，但实施中要通过减少财政政策的不确定性避免风险。

一是避免短期措施长期化。财政赤字扩大化有很大的诱惑力，很难止住，因为财政支出增长往往是刚性的，一旦扩大以后很难下降。所以财政赤字的扩大要定一个目标和时点，不必强调年度财政平衡，但要强调周期性的财政平衡，否则赤字就会无限扩大化。

表1 中国社会信用总量及其变化单位：%

表2 我国社会保障体系的资金缺口单位：亿元

二是避免总量政策结构化。财政政策是通过调节总量来调节供给，如果只做结构性的政策，积极财政政策就不再是扩张的财政政策，就是在常态的财政政策下倾向调结构，是两个不同的概念。所以总量的政策应该归结于总量调节，不应把总量政策和结构性政策混为一谈。

三是避免财政政策效果理想化。积极财政政策有效的假设前提是多方面的，政策风险也是多样化的，不要把政策效果理想化，决策和评价都要更加复杂、客观一些。

综上所述，与会专家普遍认为积极财政政策风险可控，但是对于地方政府性债务风险，以及新型融资工具带来的隐形债务问题值得各方广泛关注。

三、积极财政政策如何与供给侧结构性改革对接？

与会专家认为，以结构性调整为目的的供给侧改革离不开财政政策的支持，甚至某种意义上财政政策的策应力度直接影响着供给侧改革的成效，财政政策可以通过改变商品、服务和要素的相对价格，进而达到影响资源配置的作用。

（一）财政助力供给侧结构性改革的江苏实践

近年来，江苏以供给侧结构性改革为主线，重点推进“去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板”五大任务，全省经济运行保持了总体平稳、转型升级的态势，新旧动能转化不断加速，新动力正在逐步形成。江苏财政紧紧围绕省委省政府供给侧结构性改革的决策部署，充分发挥财政职能作用，开展了诸多探索。

1.供给侧结构性改革背景下优化地方财政调控的基本思路

江苏财政主要从以下四方面做了探索和思考：一是增加公共服务领域投入，提升财政保障功能。二是推进实施减税清费政策，发挥财政激励功能。三是创新公共服务供给方式，实现财政杠杆作用。如建立地方政府与企业在PPP项目合作中的利益协同机制和风险共担机制，制定科学、平等的合作计划，并提前做好风险处理预案，确保合作各方均能按合同规章办事，有效规避道德风险等后续问题。四是调整公共投资支出方向，实现产业引导目标。如为解决共性核心技术的“缺能力”问题，由财政出资构建创新性产业集群以整合研发力量，突破微观个体的创新约束，构建政府、企业和科研机构协同式区域创新体系，加大基于质量与效益的战略性创新投资，抢占新兴科技制高点，确保江苏对前沿技术的掌控力。

2.江苏财政助推供给侧结构性改革的基本举措

江苏充分发挥财政对供给侧要素投入的调控，合理运用财政政策，支持扩大有效投资，提升全要素生产率，具体举措有六个方面：支持创新驱动和转型升级；创新财政资金投入方式；优化专项资金使用结构；降低企业收费负担；补齐民生和社会事业“短板”；推进区域协调发展。如在支持创新驱动方面，江苏省和苏南地区共同设立投资基金和风险补偿资金，总规模3年内超过百亿元，支持苏南自主创新示范区打造创新高地；省级科技成果转化基金采用市场化方式投资科技型企业。

（二）聚焦于收入分配制度，将财政政策与供给侧结构性改革对接

供给侧结构性改革更加有效的关键在于调整收入分配结构，调整收入分配结构的财政政策要立足于收入政策和支出相关政策的协同。从财政支出的角度，可分为政府和市场两个层面。从国内看，支出应更多地由中东部地区向西部地区转移，完善转移支付制度、提高转移支付效率，通过规范化的基本公共服务均等化来体现公平。从国际看，支出要立足于提供更多、更有效的国际公共品，围绕“一带一路”战略，从周边国家的基础设施能力建设入手，为稳定的国际投资与政治环境创造有利条件。从市场层面看，财政支出的重点有赖于创新、结构转型升级和社会保障托底。

积极的财政政策如果不能依托市场机制发挥作用，是很难发挥效果的。让市场机制发挥作用，就要解决经济中的两大约束，一是金融领域的各种约束和风险错配，二是收入分配制度，只有让金融约束、消费约束尽量缩小，财政政策的乘数效应才能发挥更大作用。

中国财政科学研究院陈少强樊轶侠整理

（责任编辑：邢荷生）