北京法院纠纷解决中的“多门服务”

张华 范琳

北京法院纠纷解决中的“多门服务”

张华 范琳

“您好，大爷，您的案件可以立案，但如果要等到排期开庭，可能还需要一段时间。根据您提交的起诉材料，我们觉得您的案子走调解程序应该能更快解决，这样还能至少给您省下一半的诉讼费用，您愿意试试吗？”

“……算了，还得去找调解，太麻烦。再说，调解也不如法院让我放心啊。”

“不麻烦，我们这儿有进驻法院的调解员，我给您立上预先立案的案号后转过去，两天内就有专职调解员与您联系给您调解了，就在我们法院。这些派驻我们法院的调解员的专业素养请您放心。您可以试一下，如果感觉不好，随时可以转回来继续由法官审理，而且调解的最长期限也不会超过1个月的。”

“听着不错，那我试试。”

这样的情形，在北京市每一家中级、基层法院立案庭的导诉前台，都是常见的事儿。立案法官根据当事人提交的诉讼材料进行初步审查，对案件进行纠纷化解的分流引导，根据纠纷解决的难易程度和所需条件，引导当事人理性选择纠纷解决的方式。这种案件处理模式有个学术名称，国外叫它ADR，我国称之为多元化纠纷解决机制。通俗一点说就是各种类型的纠纷解决方式之间建立有机联系，各取所长优势互补，共同构成化解人民群众遇到的问题纠纷的综合治理体系。它强调了尊重当事人的意思自治，充分调动了社会各类综治力量的加入，在纠纷解决手段上也更为灵活和多样，是法治社会国家治理能力现代化的重要表现。

2016年开始，北京法院根据中央、最高法院的要求，开始了多元化纠纷解决机制的构建。在过去的这一年多的时间里，北京法院从立案前的引导到审判中的分流，已逐步建立起了一套贯穿诉讼全程、涵盖人民调解、行业调解、行政调解三大领域的调解与诉讼紧密衔接的多元化纠纷解决机制。去年一年，北京法院通过多元机制引导进入调解程序的案件已达68000余件，其中将近30%的案件在诉讼前就得到了及时有效的化解。

让每类纠纷找到适合化解的途径

当前，我国社会处于持续转型时期，各类社会纠纷数量大、增速快、形式多样，涉及的社会关系、法律关系跨界性强、关联性强，纠纷的化解难度逐年加大，法院的诉讼持续激增。2015年，北京地区法院收案总量为45万件，2016年激增至60万件，2017年持续增长至65万件，而这些纠纷并非所有纠纷都适合通过诉讼途径得到解决。有些纠纷适用采用调解结案，有些纠纷需要通过诉讼、仲裁审理以明确行为规则，还有些类型的纠纷很难单独通过某种解纷方式解决。因此，要想实现纠纷的彻底化解，为社会平稳快速发展提供良好的法治环境，就需要根据每类纠纷特点，因地制宜地提出解决方案，避免各类纠纷混杂涌入诉讼程序，以单一的法律手段处理混杂着历史、经济、社会、政治因素的各类矛盾纠纷，影响纠纷化解效果。

2016年3月份，北京法院对权利义务关系较为明确的交通事故、物业供暖纠纷，亲缘性私密性较强的家事纠纷，地缘性较强的相邻权和宅基地纠纷，标的额较小的买卖借贷纠纷等5类案件开展前置调解试点。这些案件法律关系相较简单，同类案件处理具有极高的相似性，采用多元调解不仅快捷还能为当事人节省纠纷解决的费用；同时，当事人之间通常具有较为紧密的社会关系，导入多元程序能够缓解当事人之间的矛盾，更好地修复社会关系。运行半年后，预期效果逐步显现，当事人得到了多元程序的实实在在的好处，省时、省钱还避免了对簿公堂的尴尬处境。在此基础上，北京市高级法院进一步扩大了多元程序的案件适用范围，在立案阶段建立筛查甄别机制，由经验丰富的立案法官对经审查符合受理条件的案件进行识别，案情简单可类型化处理的案件，案情虽然不复杂但通过法律很难彻底解决的案件，案情相对复杂但可通过多元程序缓减对抗，具有一定调解前景的案件都可进入多元调解程序。

受我国社会信奉权威传统文化的影响，长期以来，老百姓一旦发生纠纷，不论纠纷类型和难易程度，人们更加趋向于选择诉讼、仲裁等由国家强制力保障的纠纷解决机制，这也是近年来法院的诉讼激增的一个重要原因。想要改变人们的固有观念并非易事，为此各法院开动脑筋，根据当地的社情民意，提供各类优惠政策，激发当事人参与选择多元调解的积极性。在诉讼费用上，对导入多元程序的案件费用至少减半；在工作流程上，北京市高级法院在全市层面制定下发《多元调解引导工作指南》和《多元调解告知书》，规范引导工作；在调解时间上，严格遵守1个月的调解期间，除非当事人同意否则不得延长；在案件转审程序上，为进入调解程序的当事人开通立案“绿色通道”，保障调解不成转审案件能够快速立案，解决当事人后顾之忧。

法院多干事 群众少跑路

法院作为社会公平正义的最后一道防线，是各类纠纷矛盾的汇聚之处，因此在构建多元化纠纷解决机制中处于中坚枢纽环节，只有在机制建设中充分发挥引领、推动、保障职能，才能确保治理系统更好发挥作用。要建设高效运转、群众认可的多元化纠纷解决机制，需要在建设中能以便捷的方式为群众解决困难和问题为出发点。

对于已经进入法院大门原本想要通过诉讼来解决问题的当事人来说，仅有诉讼时间和费用成本等因素的利好，还不足以促使其做出通过多元程序解决纠纷的选择，对法院权威的认可、对调解机构尚未建立起信任以及寻找适合调解机构的奔波都足以让迈入法院大门的当事人坚持诉讼解决纠纷的选择。为此，在法院内搭建一个多方参与的对接平台，以司法公信力做强力后盾，让当事人能够不出法院大门就能找到适宜其纠纷化解的“门对门”的社会服务，从而实现让当事人少跑路，这就是多元化纠纷解决机制的构建目标，也可称之为北京法院纠纷化解的“多门服务”。

全面推进人民调解进立案庭工作，多、快、好、省化解涉民生类纠纷。在法院与司法局的大力沟通协商下，目前全市各基层法院已经进驻的人民调解员共计471名，其中常驻调解员253名。这些调解员从具有丰富的社会工作经验的人员中选拔，接地气、解民声、讲人情，因此在处理涉民生类案件中能够快速找到纠纷问题症结所在，用更为符合民俗习惯的语言和方式处理纠纷，是各类解纷方式中最为经济实惠的一种。

当然，进驻法院的人民调解同时还具有司法力量的指导和补充，为保障调解案件的质效，确保纠纷化解不留隐患，法院为每一名进驻法院的调解员指派调解指导法官，并定期组织开展调解员法律专业培训，使人民调解在法理和情理的维度内运行。在一起一位母亲向4名儿女追索赡养费的纠纷案件中，北京市东城区法院的人民调解员欧秋钢、季刚密在与速裁法官的密切配合下，成功调解了这起纠纷。在调解过程中，调解员在法官的指导下先晓之以理，向当事人讲解了赡养老人是子女的法定义务的相关规定，之后又动之以情，从我国孝道传承的角度希望几个子女克服困难承担起应尽的义务。在调解员的循循善诱下，当天子女就按老人起诉要求达成了调解协议。为了让当事人减少奔波，速裁组法官当晚加班对双方所达成的调解协议进行了司法确认，老人拿到具有了强制执行力的调解协议时连声道谢，她说她相信法律会给她公道，但如果真的是通过法庭判决结案的话，就算拿到钱也让她心寒。法律的适用具有让当事人懂法守法的功能，而调解则更侧重于修复被破坏的社会关系，唤醒当事人之间的亲情与良知。

法院内建立行业性专业性调解工作室，纠纷化解实现多发领域的全面覆盖。北京市高级法院以与首都综治办共同指导成立的多元调解促进会为统一对接单位，在全市3家法院进驻了行专调解员或联络员,10家法院与之建立了直接诉调对接关系开始委派、委托案件。促进会下汇聚了北京地区30多家行业性专业性调解组织，调解范围基本覆盖了互联网、房地产、证券、保险、知识产权、金融、建筑质量、劳动争议、医疗美容等纠纷多发的各个行业领域，纠纷解决地域从国内到国外。此外，法院退休的资深法官入职促进会的示范调解中心，对于行专领域的疑难复杂纠纷进行示范调解，保障调解的专业水准。

由于多元调解机制建设中涉及的法院外的社会相关机构、各类调解组织多达数十个，每一个由诉讼转调解的案件都需要流转至少3个以上的部门，大批的案件委派或委托给调解组织或调解员进行调解时，既要让人民群众感受到纠纷解决渠道的方便、快捷，又想避免因对接不及时、管理不到位而导致的案件丢失和调解走过场。为此，北京市高级法院统一研发了委托调解信息系统，在法院内的信息系统中增加委托调解信息录入模块，由法官对委托调解案件的信息和调解结果信息进行记录，保障调解案件不丢失。在外网建立了多元调解工作系统，由调解员对案件调解过程信息进行全程、实时记录。同时联通内外网，实现了两个系统之间的数据实时交换，使得案件在委托调解、调解成功申请司法确认或者调解不成转入审判时都能快速流转，调解全程留痕，案件得到规范管理。此外，北京法院还在全市6家基层法院开展在线调解，实现调解及司法确认全程网络化，极大地提高了调解效率。

审判新格局提质又增速

2017年，北京的多元调解工作进入了其全面建设的第二个年头，“把多元化纠纷解决机制建设从纠纷解决的重要渠道变为主要渠道，满足人民群众的多元解纷需求，努力构建立案阶段‘ 多元调解+速裁’诉讼前端分流化解大批简单纠纷，法官后端审理疑难复杂案件的审判工作新格局。”这段话是2017年3月，在全市法院的多元化纠纷解决机制工作会上北京市高级法院杨万明院长为全市三级法院提出的工作新要求。“审判新格局”这一观点的提出随后得到了最高法院、北京市委综治办与会领导的一致认同。在法院司法改革的大背景下，立案登记制后短短两年时间，北京法院年收案量就从46万件激增至65万件，法院内部的审判压力持续增加。既要为司法改革的全面实现做好准备，又要在改革完成之前实现平稳过渡，还要与多元化纠纷解决机制之间进行有效对接，这一切都需要法院内部重新整合，盘活资源，以构建科学的审判格局为契机，激发出更大的工作效能。

新格局的建立意味着对现有审判格局的调整，涉及的内容方方面面，关乎的职责主体涵盖了法院内部审判、立案、综合管理几乎所有的部门，法院外部的行政、司法、协会等十几个职能机构，这是一项繁杂的、系统性的大工程。顶层设计者必须在建设之初充分考量，反复论证，科学构建。为此，北京市高级法院党组高度重视，将这项工作确定为“一把手工程”，在短短8个月的时间里，仅全市性的工作推进会北京市高级法院杨万明院长就组织召开了3次，去年全年主管领导带队在全市中级、基层法院中开展调研20余次，要求北京市法院成立多元调解和速裁工作领导小组，法院内10个密切涉及部门的负责人参加，为改革提供了组织保障，提高了工作的统筹性和系统性。

设立立案速裁庭，案件审理的快车道。在多元调解进行案件分流的基础上，对进入法院审判的案件再次分流，将调解不成的转审案件，案情相较简单、法律关系并不复杂的案件交由前端速裁法官审理，在保障案件质量的前提下采用更为简化灵活的方式审理案件，实现简案快审，确保大批涉民生的简单案件能够得到及时快速的处理，让当事人的诉权得到切实的保障。将相较疑难复杂的案件移交其他审判庭，由后端员额法官进行精细化审判，要求法官“以裁判明确社会行为规则衡量社会价值判断，形成社会规范和行为指引，实现规则之治”，这是杨万明院长在北京市法院第二次诉调对接工作推进会上对法院审判工作功能定位的深刻阐述。

全局考量系统调整，现有审判资源的科学重组。梯队化配备速裁法官，将速裁岗位作为培养员额法官的始发站，使法院内部各个岗位的审判人才在流动中得到充分锻炼。在前端速裁庭法官的人员配备中，挑选工作责任心强、办案效率高的年轻法官作为速裁审判的中坚力量，在速裁岗位充分锻炼成长，定期向后端审判庭输送；挑选后端审判庭经验丰富、业务能力强、擅长做调解工作的资深员额法官定期到速裁岗位轮岗带教，发挥头雁作用，帮助、指导年轻法官快速成长。调整完善现有的考评体系，强力助推审判新格局的构建。将诉讼前端分流化解纠纷量作为考核法院的一项指标，激励法院提成效；对前端速裁法官和后端审判庭法官的业绩考评区分考核，将导诉、调解指导、多元成效、速裁效率纳入速裁法官的工作业绩。

多元调解与速裁紧密衔接，打出纠纷化解的组合拳。在速裁与调解的机构设置和职能分工中，突出集约化理念，减少职能分散对工作效能的损耗。在立案庭中安排专人负责诉讼与调解衔接，避免衔接不畅拖延纠纷化解时间。速裁法官与人民调解员组成的“1+N”模式工作团队,每名法官指导2名以上调解员，调解员的调解工作在速裁法官指导之下全面开展，为调解案件质量负责、把关。制定了案件导出和回转的工作流程规定，对案件流转时间进行精准把控。对于调解不成但事实清楚、权利义务关系明确、争议不大的纠纷，由立案庭的速裁法官利用调解过程中的案件基本信息以及经当事人双方认可从而固定下来的证据进行快速裁判。通过在上述各个关键环节建立链接点将实现诉讼与调解程序的无缝衔接，使多元调解与速裁的优势能够得到最大程度的相互转化，有机联通打出纠纷化解的组合拳，进而实现将大量的琐细纠纷化解处理在立案阶段。

综治平台显成效案结事了屡建功

在政府领导，法院强力推动，社会综治力量多方努力共同参与下，北京地区的多元化纠纷解决机制已经初步搭建完成，北京法院“多元调解+立案速裁”诉讼前端分流大批简单纠纷，员额法官后端审理疑难复杂案件的审判格局初具雏形。

2016年，北京法院在立案前后充分利用多元化纠纷解决机制又快又好地帮助当事人既快又好地化解了一批纠纷：北京市怀柔区法院在立案阶段甄别出诉到法院的百起商品房合同纠纷为同类诉讼，通过排查发现该小区还有约600人面临同样的问题，为保障已经起诉的案件纠纷化解的效果，同时尽可能一次性解决同类问题，防患于未然，怀柔区法院通过多元调解程序主动牵头联系区住建委、开发商和小区涉诉业主，在多方共同参与下使得开发商与小区业主达成了调解协议，不仅使进入审判程序的百起案件得到迅速处理，也使本来打算起诉的其他600人在诉讼前权益就得到了法律的保护。

北京市昌平区法院在一起市场征地拆迁案中，通过社会综治平台，法院针对拆迁中涉及的各方当事人的权益问题进行法律梳理，给出充分保障各方利益的合理建议，最终在涉及近8000商户的征地拆迁中，绝大多数商户对拆迁协议表示认可，仅有50余户起诉到法院后也妥善审结，使得该案在第一时间保护了商户合法权益，同时保障了征地拆迁工作按期开展。

在一家基层法院受理的网络借贷纠纷案件中，由于公司在网络经营中风险防控经验不足，导致其在运营中出现了大量的坏账，为了追回自己的财产损失，公司一次性向法院起诉了6000件案件，且后续还可能再次一次性起诉10万件案件。依法审理固然能够裁判，但对于这家公司来说其经营中的问题不解决面临的风险依然存在，且一旦处理不好极有可能引发公司经营困难等更大风险。为此，在立案阶段法院对案件进行了充分的评估后决定将案件导入多元调解程序，随后北京市高级法院牵头与北京市银监局、市金融局、多元促进会、网贷协会会商，充分调动行政机关、行业协会力量，对公司现有的运营制度进行了整改，提高了其防控风险的能力，通过更加完善的运行规则使得经营损失不用必须通过诉讼来弥补。后该公司撤回了几乎全部已经起诉的6000件案件，仅留个别案件在诉讼程序中作为审判案例研究，本打算起诉的10万件同类案件化解在萌芽状态。

这些动辄以百千万计件的案件竟然在这么短的时间内实现了“案结、事了、人和”，多元化纠纷解决机制的科学性、合理性、有效性可见一斑。层层分流、源头化解的良性运行机制正在见效，这是社会治理方式从刚到柔的转变，也是国家治理能力现代化的体现，法院多干事换来了群众的便捷和权益的保障，北京法院纠纷化解“多门服务”的大门已然敞开。