30年！天然气改革路漫漫

许亚岚

今年5月底，中共中央、国务院印发《关于深化石油天然气体制改革的若干意见》（以下简称《意见》），重点开放油气上游领域，在矿权上开刀，加强油气勘探开发保障国内资源供给。要实现天然气市场化，现实离理想有多远？点供能成为未来改革的重点吗？价改后居民用气价格将会有什么样的波动？

阻碍颇多 政策自上而下

石油天然气体制改革是一项任重而道远的任务，对我国市场化改革以及在国际市场上争取到定价话语权有着举足轻重的意义。不仅如此，天然气作为清洁主体能源，对雾霾的治理、“一带一路”都起到至关重要的作用，关乎国计民生和国家形象。

近年随着我国油气产量增速明显低于需求增速，对外依赖度逐年上升，而国内老油田进入减产周期。尽管国内油气资源勘探开发潜力仍较大，但油气开采行业具有探矿权和采矿权资质的企业只有“三桶油”和延长石油，具有“战而不采”现象，这使得油气行业上游长期处于垄断，竞争很不充分，开采成本高且效率较低的现象。

由于油气资源的有限性，未来需要一些企业退出部分未充分利用的矿权，同时建立有效的矿权退出和竞争机制，在保护开发的前提下，允许符合准入要求并获得资质的市场主体参与常规油气勘探开采，逐步形成以大型国有油气公司为主导、多种经济成分共同参与的勘查开采体系。目前探矿权由登记制改为招标制已在实践中开始推进，这也意味着四家油气垄断矿权的局面有望改善。

任何一项大的改革，都会面临阻碍。卓创资讯分析师刘广彬告诉《经济》记者，体制深化改革方案之所以推行了这么多年，被国家如此重视，一方面是因为政策实现以后，会为国内油气市场将来的发展提供一个非常重大的作用，另一方面也是因为它确实面临的阻碍非常多。

天然气市场化改革如果要实现国家的政策目标，能源行业资深人士马敢向《经济》记者直言，“实际的阻力会比表现出来的还要巨大得多，关键在于利益机制。改革必然会触及既得利益集团，而这些强势的传统能源机构一定会利用优势的资源来设置各种貌似合理的门槛以阻碍改革的推进，或者将改革变成换汤不换药。”

刘广彬也认为，从上往下讲，首先在上中游板块它面临的最大阻碍是破除垄断，因为油气能源行业在我国是很容易形成自然垄断的行业，自天然气行业发展以来，国内整个上中游的天然气资源已经基本上被垄断在三桶油的手中，要想实现市场化的目标，是必须要吸引更多的主体参与到上游资源的勘探开发和中游的管道建设这两个板块中的，这必然对原有的利益主体造成冲击。

特别是中游的管道运输环节，中国石油大学中国油气产业发展研究中心主任董秀成向《经济》记者强调，“管道只是一个输配功能，中间介入交易本身就是不正常的，如果中间通过管道交易就没有办法实现市场竞价，所以未来的方向是要管道独立”。《意见》真正落地实施就会实现主体多元化的格局，市场主体越来越多，大家竞争才能提效，才能有利于消费者。

而在下游板块中，面临的阻碍就在于，定价体制在改革的过程中可能会触及一些群体的利益，刘广彬向记者举例称，之前我们国内天然气定价体系可能有些地方不太完善，或者说在早期国家为了加快天然气的推广利用给出了一些比较优惠的政策，导致了某些群体的盈利在当时是比较可观的，比如城市燃气公司，给他们的成本比较低，同时销售价格放得比较开。“而体系完善以后他们可能就会出现利益缩水的情况。”

实现目标需改进三方面

另外，国仕资本研究协会创始人、能源研究员康子冉对《经济》记者表示，“我认为目前最大政策障碍是，一些大型国有企业在海外的一些气田成本太高，无论从规模还是成本上，目前价格水平上都需要慢慢消化已有亏损面”。

对此，安迅思分析师黄庆对《经济》记者称，首先要有清晰的顶层设计战略；其次要从中国的国情出发借鉴一些国外的经验，并结合一些产业链的各个环节的实业主体、专家和研究机构的建议；最后需要联合各个相关的政府部门进行联合落地策略方针，从上至下加大实施和推进的力度。

而在中国石油集团经济技术研究院副院长刘朝全博士看来，要实现国家的政策目标，在放开准入、市场机制和加强监管方面还需要进一步改进。他对《经济》记者称，具体来看，在放开准入方面，目前新疆启动的常规油气勘查开采试点和页岩气的两轮招标，民营企业进入勘探领域的少之又少。“其中一个易被忽视的因素就是，我国油气会计准则不能适应油气行业高风险特征和投资主体多元化发展需要，已经阻碍了我国油气行业进一步发展。”

我国油气会计准则强制采用“成果法”，对民营企业当期利润和筹融资产生较大影响，削弱了民营企业进入勘探开发领域的积极性，使得民营企业对油气上游勘探开发浅尝辄止，甚至望而却步。

刘朝全表示，油气行业对民营投资来说，看起来是一个馅饼，但如果规则不适合就是“钓鱼”，掉进去的就是陷阱。中国的大企业资源储量和产量是95%以上，中小企业参与极少；而美国储量和产量，中小企业占比超过80%，大企业只占超過10%。在我们第一轮、第二轮页岩油气招标的时候，规则对中小企业不利，开采油气田首先要找资源，打一口井的费用多的要5000万-6000万元，以浅勘探为目的的也得两三千万元，中小企业利润是不厚的，如果打到干井企业就很可能亏本。

在市场机制方面，我们以前是登记制，不用缴费，目前已经开始采用竞争性出让方式，这时企业就要缴费，在随后的流转过程中，企业该纳税就纳税，该估值就估值，这是市场行为，政府不宜再干预。

最后，油气行业一定要加强监管，我国三分之二的原油和三分之一的天然气靠进口。开采对技术的要求比较高，国家对破坏油层、破坏性开采方面是非常注意的。

当然，也有没有注意到的，国家对油气资源开发中的弃置费问题没有予以明确，这将会影响后续资源开发、环境保护和油气区块的对外合资合作等诸多方面。境内油气对外合作已30年，一批老项目即将进入合同末期，对外合作区块弃置费问题更加凸显，作业权移交后，由于合同期间外国作业者没有计提弃置费、弃置费计提不足、弃置费计提存在争议等问题，导致全部弃置费将由国有石油公司单独承担，直接导致对外合作的混乱和不规范，国内油气公司经济利益损失严重，还造成油气田企业不能合理安排和控制环境支出，进而对资产弃置后的环境整治的动力不足，带来安全和环境隐患。

点供作用颇大 重点实施存疑

目前天然气运营的方式从天然气生产经过管输到城市管网、地方管网，再到用户。中国石油集团经济技术研究院发展战略研究所所长吴谋远告诉《经济》记者，《意见》的相关细则和具体措施还在制定当中，最难的就是城市终端统购统销的问题，我们从中亚运到省际边界4000多公里算的天然气价格还比不上从省边界到终端用户的几百甚至几十公里的价格。“目前按照天然气发电的电力值来算，一度电中石油卖出去1毛5，我们从国外弄回来要走几千、上万公里，到了城市燃气，它的管网很小距离很短，还额外加了1毛7。”

中国石油经济技术研究院天然气市场研究所张愉博士也告诉《经济》记者，因为购买天然气后的最终价格是由地方决定，不是国家决定的，地方任意加价会对老百姓不利，放开准入后，把价格和链条理顺后，老百姓才能得到更大的实惠。“而社会资本要进入管道和输运这块我认为国家可以设立一个准入机制，只要进入这个行当就需要有一定储运能力，不建管道也要有储气的能力，责任不要集中于上游。”

直供就是生产商通过城市管网直接给用户供气，不通过城市燃气，可以降低用户成本。点供是生产商通过储气罐直接给用户提供服务。康子冉认为，这对市场而言将压缩中间费用，有利于气价下调。

有业内人士认为，点供对天然气市场化有巨大的作用，会成为未来天然气市场化改革的重点。

对此，中国石油经济技术研究院发展战略研究所闫勇博士告诉《经济》记者，是有利于天然气市场化改革，但能否成为重点，主要由两点决定。

一是价格竞争力。目前，LNG点供模式通过给终端企业供给更低价的天然气资源得以较快发展，但这种低价能否持续面临市场供求关系、市场竞争、管道改革等挑战。尤其是未来实现“运销分离”和第三方准入以后，国家加大管输成本监管力度，管道气成本有望下降，同价位下，管道气的稳定性与保供能力是点供无法比拟的。

二是政府态度将决定点供模式能走多远。大部分地方政府对点供处于“不反对也不支持”态度。

黄庆认为，点供是可以在一定程度上打破垄断的，可以让天然气的价格更具竞争力，但是点供缺乏合法的身份，也缺乏相关规章、技术标准，因此，合法化的过程应该引起相关部门的重视，尽早立法确认其身份，让点供的发展更合理化和规范化。

事实上，点供直供的发展也可以是开放的，在马敢看来，只要是在合理的市场规则下，未来也应该可以与传统管网实行并购等资本层面的整合。“引入更全面的市场机制，以点供直供等多种灵活性辅助方式加强竞争性，从供应侧主导转变成用户侧主导，补贴推广多能互补、梯级用能的综合型优化用能模式，我国能源利用综合水平才能上台阶，走上整体高效率的可持续轨道。”

刘朝全表示，天然气市场化改革主要围绕着价改进行。管住中间（管输）、放开两头（资源和用户），既保护供应者积极性，又保障用户的话语权，政府还可以通过对中间环节的调控，实现对天然气价格的宏观调控和监督，保护各方利益，促进天然气产业的健康发展。

另外，中国石油天然气交易中心的作用将得到强化和提高，一方面可以提高天然气定价的市场化程度，另一方面可以保证和提高中国天然气市场在国际天然气价格议价中的话语权。

居民用气价改趋势向下

说到天然气价改，刘广彬表示，天然气价改其实经历了很长的阶段，我们国内的天然气定价机制已经从早期的政府直接定价，逐渐过渡到了目前的政府指导定价，下一步的方向是实现一个完全的市场化，就是希望价格能够尽可能脱离政府的监管，体现它原有的商品属性，由市场供需来决定它的价格走势，这是我们未来的目标。

在价格方面，吴谋远认为，未来非居民用气价格有望全面放开，居民气价改革稳步推进；输配价格更趋合理；市场供应更趋多元；下游利用方面，随着市场化的推进，以及中间供气环节和费用的减少，工业和发电用气成本降低，有望实现快速增长。

除此之外，刘朝全告诉记者，国际交易都是按热值计价，热值高价格就高，而国内是按体积计价，不仅没有体现优质优价，也没有和国际接轨，“中国加入世贸以后承诺一些标准规范向国际逐步趋同，‘一带一路也使得和国际接轨的紧迫性更大，在油气行业不光我们走出去，别的国家还要走进来，而这个与国际是不接轨的，这方面对‘一带一路后续推进的影响需要引起重视”。

不仅如此，目前的计价方式也给一些不法商人提供了违法的空间，有的人加碱氧空气，混入天然气后体积变大但热值降低，刘朝全用通俗的话来讲，就是“家里炒菜都不香了”，更有甚者直接混空气，这会带来极大的安全隐患。

目前改革对上游开采以及中游门站价格下调的可能性不是很大，上中游价格调整会进一步加大中石油中石化这些企业的天然气业务亏损。“但是通过各省管网的独立核算和管道投资加速，能够降低管道运输成本，从而降低天然气价格，下游燃气运营商将充分受益。”康子冉如是说。

此外，未来天然气在我国能源结构中占比将进一步提升，更多的民营资本将在上游和下游领域成为市场的参与主体，中游有望因管网独立，将三桶油管输业务分离出来成立专门的国家级管网运输公司。政府角色将从参与者向规则制定者转变，市场机制在天然气市场中发挥更积极作用，一批在天然气上中下游产业链布局比较完整的民营公司，特别是具有LNG（液化天然气）接收设施和海外低价气田的企业有望快速壮大。

最后，从市场化改革利好来看，刘朝全表示，一是鼓励多家企业参与天然气生产和天然氣进口业务，气源不断增多，形成竞争，降低天然气供气成本和市场价格；二是加强中间供气环节的监管，降低中间环节的层层加价，降低用户的用气成本；三是储气价格改革的启动，将吸引更多的企业参与储气调峰设施建设。“天然气市场化改革最终目的是确保充足稳定经济的天然气供应，促进我国能源生产和消费革命，保障我国经济发展。”

“未来，百花齐放的情况是肯定会出现的，能源行业还是很吸引我们这些企业的。”刘广彬表示，市场前景很好，投资这个板块起码在潮流上是没有跟错的，比投资对环保污染比较大的能源（如煤炭等）要靠谱得多，有些不相关的企业都想跨行来参与开发。“下一步有天然气相关的一些金融衍生品也会陆续推出，比如期货产品、常规的交易所的品种等。”

“中国经济体量这么大，我们的天然气消费量说起来都很丢人，也就和加拿大3000万人口的国家差不多，比起美国等国家差很远。”刘朝全无奈地表示，目前国家不是不管，是很多部门都在管，但这就导致“九龙治水，洪水滔天”的情况。

刘朝全认为，距离天然气真正进入市场化的快速发展期还有30年左右的时间，“中国天然气方面问题太多，事情要一步步做，真要是下狠心、下大力气，抓准抓好，提前10年也不是没有可能。”虽然今年上半年天然气市场需求好于去年，但整体来看，天然气市场的发展仍暂时处于瓶颈期。市场化改革将成为天然气行业破除发展瓶颈、实现快速发展的新契机。