城乡统筹视角下农村集体经营性建设用地入市机制探析

朱捷

摘要：农村土地制度改革以集体经营性建设用地入市作为突破口，打破政府征地供应土地模式，以市场化机制对土地定价，建立城乡统一的土地市场，实现农村集体经营性建设用地作为资产性要素的自由流动。本文以改革试点四川省郫县战旗村挂牌出让模式实践为例，结合有关政策规定，得出农村集体经营性建设用地入市的机制具有缓解用地矛盾，优化土地配置，显化土地要素价格，释放劳动力改善农民生活，引资优化城乡产业布局，带动相关基础设施和公共服务配套升级的作用，有利于城乡统筹一体化发展。但是要在全国推广入市模式还存在诸多问题。本文针对土地权属不清、用地价格机制不明，土地增值权益分配模糊，土地供需市场不匹配，法律制度不完善等问题综合战旗村实践提出一些建议。

关键词：土地制度；入市改革；城乡统筹；集体经营性建设用地

文献标识码：A

1 引言：农村发展问题是中国经济社会可持续健康发展的关键问题，消除二元经济结构实现城乡统筹发展是中国发展的必由之路。【1】城乡统筹发展的过程也是城镇化的过程，其核心问题是土地利用问题。改革开放三十年以来，随我国城镇化高速发展，我国城乡建设用地的供求矛盾日渐激化。

在我国现存土地制度下，广大农村集体土地的利用方式以政府低价征用转为建设用地后高价卖出的模式为主。这种“强买强卖”的模式既损害了农民利益，也割裂了城乡土地市场，导致城镇化建设用地需求得不到满足。而对“集体土地使用权的不得转让”“国家严格控制新增建设用地和农用地转建设用地数量”的规定也进一步斩断了灵活处置运用土地的可能性，可用建设用地数量进一步减少。无法良好处置土地资源一方面让农民被束缚于土地，劳动力在城乡之间的流动不畅，另一方面也加大了土地被荒废弃置的可能性，降低土地资源利用效率。这种结构性供需不平衡矛盾在实现城乡统筹的大背景下越发突出，与城乡一体化的建设目标相背离。

除此之外，现阶段农村集体土地制度还存在着产权界定不明晰、“隐性市场”发育损害国家利益，土地增值收益分配不合理、土地交易市场机制不完善、城乡一体的保障体系力度不够等一系列问题，这都不利于城乡统筹，阻碍了农村的转型发展。因此要实现城乡统筹必须从土地制度着手，从根本上打破土地二元结构，建立统一的土地市场。

为解决现存土地制度中的问题对城镇化的阻碍作用，国家对农村土地制度进行了一系列生产关系调整，通过改革试点实验找出适应当前生产力发展的土地制度。2013年11月，政府以土地改革作为农村经济体制的突破点，在十八届三中全会上明确提出允许农村经营性建设用地入市，在符合规划和用途管制的前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同价同权。2015年1月中共中央办公厅和国务院办公厅联合印发《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》，在全国三十多个县（市、区）行政区域进行试点，我国农村土地制度改革正式进入试点阶段。截至2017年12月31日，试点地区都将暂时调整实施《土地管理法》、《城市房地产管理法》关于集体经营性建设用地入市有关规定，探索符合当前城乡现实需求的创新性路径，激发土地潜在价值，切实维护农民利益，推动城镇化的跨越式发展。

为此本文在集体经营性建设用地入市的试点阶段工作尾声，以入市试点成都市郫县唐昌镇战旗村的实践工作为例进行分析，研究集体经营性建设用地入市给当地城乡统筹带来的积极作用，并针对存在的挑战提出相关的改进措施，助力城乡一体化的推进与发展。

2 集体经营性建设用地入市的基本政策要求

《土地管理法中规定》农村集体土地是指乡 （镇）、村，村民小组等类同性质的农业集体经济组织所有的土地。本次入市的农村集体经营性建设用地是农村集体土地的其中一部分，只有在1999年1月1日前形成的现状用途为工矿、仓儲、商服等三大类用途的土地才能被确定为集体经营性建设用地。对于整理出来的适宜入市的土地与国有土地相同进入土地市场，经过对地块信息的审批核验审议后，对土地进行土地评估和底价审核后招标、拍卖、挂牌出让，签订协议。整个流程通过市场发现需求，形成价格，达成交易，从而实现更加高效地土地配置资源。

2015年2月十二届全国人大常委会发布的《关于授权国务院在北京大兴区等33个试点县（市、区）行政区域暂时调整实施有关法律规定的决定》中明确提出，试点地区入市必须以符合规划、用途管制和依法取得为条件。试点地区使用存量用地的，下放至乡（镇）人民政府审批，使用新增建设用地的，下放至县级人民政府审批。试点地区综合考虑土地用途和区位、经济发展水平、人均收入等情况，合理确定土地征收补偿标准，安排被征地农民住房、社会保障。

以下分别阐述：

（一）符合规划：土地利用总体规划和城镇总体规划是土地资源利用的蓝图，是进行城市乡村建设、对土地进行有效管理的依据。让集体经营性建设用地的用途符合土地利用总体规划、城乡规划、村庄（集镇）规划等刚性规划约束，与各类专项规划相衔接，有利于探索和构建城乡一体化的土地利用格局，避免乡村土地利用的随意性，提高土地资源配置的效率，缩小城乡发展差距。

（二）用途管制：现阶段我国主要土地用途管理制度表现为征地审批和转用审批。符合用途管制规定，有利于坚守耕地红线不突破，实现对基本农田和耕地等资源性土地的长期保护与发展，有利于对产业发展的总体引导把控，优化产业布局，实现城乡的可持续发展。

（三）依法取得：依法要求集体经营性建设用地入市前提必须符合法律规定，避免损害农民利益。

（四）土地征收补偿标准确定：土地价格由交易双方参照土地整理、拆迁、安置成本，政府指导，对比类似地块成交案例价格来协商确定价格。为了减少市场信息的不对称对农民利益造成损害，政府应根据当地经济发展状况、土地区位条件、基础设施配置等具体情况，制定土地征收补偿标准，做好监督调控，促进城乡统一的土地交易市场的形成。同时要尊重农民受偿意愿，以法律形式落实补偿方式，保障农民的合法权益，推动新型城镇化。

由此可知，全面执行完善草案中的规定，一定程度上能够促进土地改革的红利的释放，激发土地潜在的价值，符合城乡统筹发展的长远利益，有益于实现城镇化的良性循环。

3 成都市郫县唐昌镇战旗村入市实践

成都市郫县作为第一批入市改革试点，有良好的前提条件。其中唐昌镇战旗村隶属于全国统筹城乡综合配套改革试验区内，是成都市第一批运用农村新型基层治理机制典型示范村。2008年起它开展了以“还权赋能”为核心的农村产权制度改革，在2011年全村完成全部确权工作。此后战旗村所在县还建立了农村产权交易市场，完善了城乡社会配套设施。在此基础上战旗村实现了四川省第一块集体经营性建设用地入市的成功案例，也是使用挂牌出让模式实现入市的一次成功尝试。

入市前，战旗村对本村相关资料进行了收集整理。战旗村全村共有529户1704人，耕地面积总计1930亩。经过筛选排除不适宜“入市”的类型选项，包括现状为合资合作企业且合约未到期的、现状为改制企业的、地块涉及权属纠纷或法律诉讼的、近两年即将征地或已启动征地工作等情形的土地，整理出集体经营性建设用地60亩。

在入市中，经过对土地进行符合入市要求、集体所有、已确权颁证信息登记、符合村上统一规划、经集体经营组织同意等条件筛选，战旗村首先选定了村民活动广场附近一块面积为13.447亩的土地进行盘活。此块的地块属于原村集体所办复合肥厂、预制厂和村委会老办公楼用地，每年以低廉租金出租给部分业主使用，使用效率低下。在明晰产权后，经村民大会三分之二以上投票表决同意，战旗村的集体经济组织将地块提交土地市场进行入市条件审核，经过第三方地价评估，这块土地在郫都区国土资源局相关部门进行底价审核方案设计批准后在郫县公共资源交易服务中心正式挂牌。整个过程依靠市场供求关系自主定价，从而规范价格机制形成，促进了土地市场交易体系完善，推进土地要素价值实现。在经过意向性买家实地考察，了解情况等先行准备，2015年8月26日，郫县唐昌镇战旗村此块集体经营性建设用地的40年使用权以52.5万/亩，总价705.9675万的价格由四川迈高旅游资源开发有限公司竞得。

在利益分配上，唐昌镇战旗村按照用地区域位置、区位条件、使用方向等制定调节金缴纳比例，第一块集体经营性建设用地入市出让征收调节金由受让方以总价的15%作为价外款进行缴纳。扣除前期成本的剩余收益，20%按股东人数进行现金分配，余下的80%作为集体公积金和公益金，其中50%作为集体资产管理公司唐昌镇战旗资产管理有限公司的公积金，用作村级资产再投资和公共资源配套优化，年终进行股利分红；另外30%作为公益金，用于村级公共福利。公司的经营以及资产使用分配状况均应按照《暂行办法》规定纳入农村资本资产监管平台公开，接受集体内部审计监督和政府监管。尽力满足“土地增值收益分配应以兼顾国家、集体、个人为原则，合理提高农民个人收益”要求。

入市后期，政府部门及村上相关组织严格执行后续合同监管工作，出台相关指导意见，确保交易各方按照出让合同以及监管协议要求依法依规节约集约利用土地。对此在政策法规上，除了遵循中央发布的相关文件以外，成都还颁布了包括以下《成都市深化集体建设用地开发利用机制创新实施方案》《成都市统筹城乡2025规划》《郫县农村集体经营性建设用地入市收益分配指导意见》在内的23项文件。为实现抵押融资同权，郫县再据此出台实施细则，并建立市县两级风险基金，对此类贷款实施专项奖励和信贷激励。通过相关政策法规的完善，为集体经营性建设用地入市提供可以支撑的实施依据。

此后郫县古城镇中平村通过租赁使用权，安德镇红专村通过协议出让等入市方式丰富了入市的模式，检验了入市可行性。2016年郫县集体经营性建设用地入市成交量在33个县（市、区）中排名第二，其中“招拍挂”的入市项目数量居全国第一。

4 集体经营性建设用地入市对城乡统筹的推动作用

（一）缓和建设用地供需矛盾，优化土地资源配置：集体经营性建设用地入市通过对农村现有零散土地进行综合整治，提高土地集约化程度，盘活闲置的留存土地，扩宽我国土地供应渠道，满足城镇化进程中的建设用地需求。同时它依照各类年度入市计划，有利于健全征地规范，限定入市土地规模与范围，避免部分政府为获得征地利差失控征地，调整城镇化增长速度规模，提高土地资源利用的合理性，促进城乡的可持续发展。

（二）显化土地价格，完善交易机制：集体经营性建设用地入市是指充分考虑土地市场供求现状以及底价评估，在设置合理的交易底价后直接招、拍、挂出让土地，以市场竞争的方式确定土地使用权的归属。这个过程可以以公开性交易平台作为土地供求双方交易的衔接点，一方面核实入市农地是否满足入市基本条件，产权合法，一方面收集企业信用资质、土地需求、使用用途，及时高效地整合匹配双方信息。而通过交易规则的制定和提供交易场所的集中提供提高交易的可靠性，通过市场机制显化土地价格，做到以人为本，互惠共赢。

（三）解放劳动力，增加农民收入：集体经营性建设用地入市可以通过土地确权、整理將土地交于农村集体经济组织进行专业性运作，农民摆脱土地约束可以自由选择进城务工或是留村发展，自由选择一二三产业就业方向，有利于加快人口转移步伐，让土地城市化和人口城市化同步推进。农民对缴纳土地可以以股份制形式参与分红，增加农民收入，缩小城乡收入差距。

（四）用地单位准入门槛引导农村发展，促进农村产业调整升级：用地单位准入门槛和用途管制，可以引导引进有前瞻性的产业集群，通过产业转移与产业链的延伸参与农村新型城镇化进程，消除落后污染性产业入驻的隐患【2】，推动城市产业优化升级，优化农村产业布局，缩小城乡土地价值差距，促进新型城镇化建设。

（五）增加农村资金引入：根据2016年6月3日，中国银监会、国土资源部联合印发的《农村集体经营性建设用地使用权抵押贷款管理暂行办法》规定，允许国家确定的15个入市改革试点县（市、区）地区开展农村集体经营性建设用地抵押贷款。集体经营性建设用地资产价值显化，抵押融资可以实现土地资源到资产的自如转换，有利于减轻投入主体的资金压力，推动对重点企业的引入，促进农村产业经济发展。入市所得资金可用来进行农村发展建设，推动实现生产要素从城市向农村地区的转移，以资金、产业等要素激活农村发展活力，实现城乡一体化建设。

（六）改善农村基础设施服务建设：通过产业带资入驻进行产业建设带动改善相关基础设施服务的建设，改善农村发展基础条件。而良好的基础条件和发展潜力，也将反作用于产业的引入和人才的聚集，推动农村城镇化建设，实现帕累托改进。

（七）带动相应的改革：集体经营性建设用地的入市在深化土地制度改革的同时，将会带动农村户籍制度、就业制度、社会保障制度、医疗卫生制度、教育制度的改革，促进农村发展经济效应与社会效应的良性互动。

5 集体经营性建设用地入市的挑战

（一）用地权能确定。我国大部分农村地区尚未完成确权工作，权属的不明晰容易造成土地无主或利用途中对他人所有者产权的侵犯产生纠纷，也导致农民集体在土地市场之中市场主体地位无法明确。而部分农村地区闭塞落后不成文规定与现行法律法规相冲突，政治运动、政府征收、村落重分配等长期历史遗留问题难以理清，农民外出打工等原因都导致土地确权困难，短期内难以完成全部确权工作，影响集体经营性建设用地入市的进程，延缓城乡一体化的进程。因此要加快土地确权进程，明晰现状产权权属关系，完成农村集体建设用地所有权、使用权确权登记，保障入市土地权属都能清晰无争议，避免权属纠纷。同时还要加强入市后土地产权的登记工作，及时依据现状更新权属关系。【3】

（二）用地价格机制尚未形成。由于配套的法律法规政策不够完善，农村金融市场发育不够成熟【4】，在很多方面集体经营性建设用地未能真正实现与国有建设用地同权，多数企业对于当前入市的集体经营性建设用地持观望态度，导致集体经营性建设用地在土地市场上竞价不够充分，流转协商确定交易价格。部分地区甚至存在直接以政府指定的最低保护价作为成交价格的状况。这种普遍缺乏地价参考标准的现实让土地市场上“招拍挂”流于形式，无法真正反映市场供需的状况，实现土地作为资源和资产的真实价格。对此要加快对配套政策的完善，真正实现“同权”。要基于当地实际情况制定完善的地价评估规程，建立相关的指标评估体系，请有资质的地价评估公机构对不同区域不同用途的宗地进行基准定价，落实实行电子化备案完善土地估价报告备案制度，保证土地成交价格合理公正。【5】

（三）土地增值权益分配方式。当前地方政府财政高度依赖土地出让金收入，集体经营性建设用地入市将打破原有利益分配机制，在缺乏理论标准、上位法的支撑、政策指导的情况下，改革的推行会收到利益既得团体的阻拦，或利用法律政策漏洞胡乱分配致使农民潜在利益受损【6】。入市土地增值收益应该参照国有建设用地使用权出让收益征缴、分配比例，因地制宜，考虑经济与现实条件，建立兼顾国家、集体、个人三方利益的收益分配方式。在更根本上解决农村集体土地产权主体虚置、权属关系不清，土地流转制度不完善的问题，建立有效的制度保障，构建良性的利益相容机制。【7】

（四）土地要素供需不平衡：當前部分地方政府可能为寻求征地利差扩大财政收入，大量征用农村集体建设用地，土地资源供过于求，导致建设用地供应失控增长。对此要统筹土地市场土地的供需状况，缩小农村集体建设用地征地范围，利用市场高成本倒逼缩减征地范围，动态调整土地使用权基价及价格补贴【8】，避免供过于求导致土地资源浪费，集体资产受损。

（五）法律法规冲突，监管体制不完善：集体经营性建设用地入市与当前《物权法》《土地管理法》《城市房地产管理法》“农村集体建设用地使用权只有在乡镇企业兼并、破产等情况下可以依法流转”“城市规划区内集体土地必须政委国有后才能有偿出让”的法规条例相冲突，要加快完善相应的法律法规制度，为“入市”农地制度的推行提供制度的支持。针对现在监管不完善的现状，要创新和完善事中事后监管，明确权力清单和责任清单，完善行政决策程序，通过强化规划布局、完善标准制定、加强信息公示、建立诚信制度、开展随机抽查等方式，同步跟进落实后续监管。

（六）退出机制：根据《关于授权国务院在北京大兴区等33个试点县（市、区）行政区域暂时调整实施有关法律规定的决定》规定，为试点提供便利而暂停实施现行的法律法规的政策将在2017年12月31日截止。制度的可实施性和是否推广性，要在试点期限结束后根据实施效果而定。对于试点实施期间签订的合同在试点结束后是否继续有效暂且没有明文的规定。对此国家应该完善相应的退出机制，保障参与人员的合法权益。

结语：农村集体经营性建设用地入市是面临当先经济发展形势提出来的对上层建筑的革新，通过土地市场的价格机制能达到弥补当前政府征地模式的缺陷，提高农村土地要素的配置效率，创新利益分配方式，保障农民的合法权益，推动农民和成产要素在城乡间的自由流动，促进农村地区产业转型与升级，推动配套设施与服务体系完善，成为推动进一步城乡统筹的有效手段。但与此同时，集体经营性建设用地入市过程中也出现了一系列的问题。对此政府和市场要正视这些问题，从现行土地管理制度政策的入手，强化明晰权属关系，健全土地市场机制，理清利益分配方式，完善相关保障制度，联合行政部门与公众加强全线监管，保障入市环节有序推进，释放改革的红利，从而推进中国现代化发展的进程。

参考文献

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[2].于潇，吴克宁，阮松涛. 集体经营性建设用地入市[J]. 中国土地，2014，（2）：35-37.

[3].王海与龙腾， 推进集体经营性建设用地入市工作的若干思考[J]. 上海国土资源， 2016（02）： 37-41.

[4].北京大学国家发展研究院综合课题组与周其仁， 还权赋能——成都土地制度改革探索的调查研究. 国际经济评论， 2010（02）： 54-92+5.

[5] .陈育霞与何小娥， 北京市集体经营性建设用地利用存在问题及政策建议. 小城镇建设， 2015（07）： 20-24.

[6].何格.别梦瑶.陈文宽， 集体经营性建设用地入市存在问题及其对策——以成都市为例. 中州学刊， 2016（02）： 43-47.

[7].熊小林， 统筹城乡发展：调整城乡利益格局的交点、难点及城镇化路径——“中国城乡统筹发展：现状与展望研讨会暨第五届中国经济论坛”综述. 中国农村经济， 2010（11）： 91-96.

[8].黄小虎. 征地制度改革的历史回顾与思考[J]. 上海国土资源，2011，32（2）：7-13.