浅谈如何加强科研事业单位内部控制建设

徐程程+韩丽

摘要：建设科研事业单位内部控制可以提高科研经费使用的效率和效果，保证国有资产的安全，防止科研事业单位腐化现象，激发单位活力。本文分析了科研事业单位内部控制的现状，总结了当前科研事业单位内部控制管理存在的主要问题，并提出完善科研事业单位内部控制管理的建议。

关键词：科研事业单位；内部控制；现状；主要问题；建议

中图分类号：F810.6 文献识别码：A 文章编号：1001-828X（2017）015-00-02

一、科研事业单位内部控制现状

科研事业单位是以执行科研项目为主旨，从事科学技术研究以及成果推广服务的科学研究机构。近年来，国家对科研投入加大的同时，对科研机构的管理水平和风险防控能力提出了更高的要求。目前科研事业单位内部控制制度发展缓慢，比较权威的是财政部2012年印发的《行政事业单位内部控制规范（试行）的通知》，而企业内部控制制度建设发展较快，与国际coso理论一脉相承，已进入总体框架研究的新阶段。在这种背景下，科研机构可以在遵循“行政事业单位内部控制规范”的基础上，借鉴比较成熟的《企业内部控制基本规范》与配套指引，充分结合自身特点，探索适合科研事业单位的内控之路。企业内部控制五要素为：控制环境、风险评估、控制活动、信息与沟通、监控。本文从《企业内部控制基本规范》中五要素出现的问题出发探讨对科研事业单位的启示。

二、科研事业单位内部控制存在的主要问题

1.内部控制环境差

科研事业单位的控制环境在内部控制体系中起着非常重要的作用，只有构建良好的内部控制环境，内部控制各要素才能发挥作用，否则，内部控制就会形同虚设，流于形式。科研事业单位很多都是全额拨款，有些既有财政拨款又有经营性收入，在性质上相对于企业来说，生存压力小，控制环境宽松。科研事业单位一般编制紧张，内部审计机构人员都是兼任或者根本不设置内部审计机构。相对于企业的“三会一层”的法人治理机构，事业单位缺乏强有效的监督机制，要求其必须建立良好的控制环境。

现阶段我国的科研事业单位内控意识薄弱，有些单位的领导缺乏对内部控制的认识，错误的认为财务制度就是内控制度，内部控制主体主要就是财务部门，财务部门把好关即可，有些领导甚至激进的认为部分内控制度是对业务发展的阻碍，應该把主要精力放在科研项目的申请上。很多科研事业单位内岗位设置不合理，职责权限制定模糊，不相容岗位未能分离，例如执行岗位与保管岗位由同一人担任，业务的全过程由一人或一个部门完成，固定资产的购置与验收由同一部门完成等。

2.管理层风险评估不到位、财务控制管理缺乏风险防范体系

科研单位领导层内控意识薄弱，导致单位对自身业务流程没有形成详细的脉络，不能识别业务流程中的主要风险点，或者识别出主要风险点但是视而不见、不加以控制，为不合规支出、套取科研经费甚至贪污腐败留有出口。即使识别出主要风险，但是应对措施不力，不能有效的将风险控制在可接受的范围内。由于很多科研事业单位也对外提供专业技术服务，导致出现财政资金收入与经营收入交杂的现象，“事业性业务收入”多由事业单位下属法人实体承担，监控难度大，不确定因素多等问题。据统计，目前事业单位主要风险点有事业性业务收入的管理、工程项目的管理、“小金库”、科研课题经费的管理等。

3.控制活动缺失或执行不力

有的单位控制活动缺失，执行不严，对各岗位业务范围和职责权限界定不清晰，各项岗位工作没有复核制度，对于重大工程项目决策、重要干部任免、大额资金使用等没有形成集体决策、联签制度。有的单位违规处置国有资产，造成损失浪费，经办人员从中获利。有的单位大额资金政府采购控制只是应对上级部门要求，流于形式，存在经办人员暗箱操作。有的单位年底为了完成项目的执行率，虚构交易等等，这些现象都说明了科研事业单位控制活动的缺失、执行不力以至于科研事业单位的科研经费流失或被占用。有些科研单位有相对完善的内控制度，执行力度不强，“领导一句话”即可以是特殊情况，控制措施没有起到预防监督、提高管理效率的作用

4.内部控制管理缺乏信息化支持、效率低下

科研事业单位信息化系统应用相对落后，目前有些单位项目较多，有行业性科研专项、基金、业务化、外协等，资金来源广、项目繁杂，项目负责人对资金的使用情况不能通过信息系统进行有效监控，只能由财务部门来查询数据，导致项目预算执行不力，效率低下。有些单位有比较完善的授权制度，但是没有对应的信息系统支撑，导致业务审批耗时耗力，业务较少的情况下制度还能执行，业务较多业务人员和授权审批人都会疲于应对。建立完善的信息化系统，对于科研单位管理水平的提高、经费使用的效率效果都大有裨益。

5.监督、绩效考核机制不完善

科研事业单位监督、绩效考核机制不完善，有些单位没有相对独立的监督机构，监督人员多兼职，受本单位直接领导，发挥不了内部监督的作用。科研单位的创新能力是其核心竞争力，没有相应的激励机制，人员绩效多是平均制，无法从制度上提升单位整体实力。科研单位主要的绩效考核以及激励制度都是针对科研人员，基层管理人员激励不够、考核指标不完善，导致基层管理人员工作积极性不高。

三、完善科研事业单位内部控制管理的建议

1.提高全体员工的内控意识，营造诚信、有规可依、执规必严的事业单位文化

上级主管部门对科研事业单位管理层进行内部控制培训，列举案例使其深刻的认识到内控制度建设的重要性。科研单位内部要加大宣传，对职工普及本单位的内控制度，领导层面要起到带头作用，形成人人参与、人人遵循规范的一种内部环境。好的控制环境可以加强控制和监督，提高管理效率效果，可以防范风险，推进廉政建设，可以确保单位的健康运转，实现科研单位可持续的发展战略。上述情况是一个比较理想的状态，需要领导支持示范，员工积极参与，需要内控各个要素健全并且都发挥作用的情况下适用。如果把内控指标作为事业单位领导班子考核的重要因素并引入外部审计评价制度可能对科研单位形成良好的内控环境有积极的推动作用。

2.健全内部控制风险防范体系

科研事业单位负责人应责成部门对单位业务进行梳理，形成业务流程图，对各个容易出现问题的环节提出控制措施，并进行可行性分析，在这个过程中积极与各业务部门沟通，听取他们的意见，让他们也参与进来，同时可以使各部门人员了解内控制度的建立的意义和重要性，获得他们的支持。重视各项审计中发现的问题整改，对于问题出现的原因以及业务上下游情况进行综合分析，制定控制措施解决问题。很多事业单位缺乏相应人员，也可以让社会中介机构介入进来。单位领导层对做出的内控方案进行集体决议，并责成部门对方案进行追踪，主要风险是否被应对，能否控制在可以接受的范围内。从总体上看，加快推进事业单位体制改革，对不同种类的事业单位制定不同的风险应对措施。

3.加强控制活动的执行力度

任何单位都存在执行力不强的问题，科研事业单位更是如此。管理水平的高低、管理效率效果最终都可能由不良的执行力导致不好的结果。单位应从思想上重视执行力的提升，用心做事，实现上下认识一致，行动一致。提高执行力不能只靠自觉，应有强有力的制度作支撑，建设适合科研事业单位实际情况的规章制度，着重加强对各项业务风险点制定相应的制度，并且严格执行控制活动，严禁部门和个人超越权限；严禁无审批或越权审批，实行岗位追查；严防同一员工在履行多项不相容职责；严禁超预算支出；严禁无关人员接近重大资产；严禁重要岗位无绩效考评等等。同时还要注重建设人才队伍和沟通渠道，人才是提升执行力的根本，有效的沟通是提升执行力的保障。只有建立好的内控制度被高效的执行，才能保证单位合理防范风险，最终实验科研事业单位的控制目标。

4.加强管理信息平台建设

科研事业单位主要是执行科研项目、从事科学技术研究以及成果转化推广服务，科研项目的资金拨付、使用、结余情况是提高信息的有用性和沟通的有效性的关键。大型科研机构的信息化管理平台建设大多比较完善，中小型机构这方面比较缺失，主要是单位不愿改变现状或者是担心平台建设后会出现这样那样的问题需解决。中小型科研单位可以借鉴大型机构目前常用的信息系统建设，根据自身的业务特点，建设以项目预算管理为核心的项目管理信息系统，财务部门、科研管理部门、业务部门将科研管理账目、管理流程、管理体制实现连接，实现科研项目管理的资源共享，全程监督，加强各部门协调配合，有效地将财务、业务进行融合，对项目实行全过程管控。将授权审批模块并入管理信息系统，实现授权审批的网络化，提高业务流程控制效率。

5.监督机构、绩效考核机制的建设

科研事业单位应设立独立的内部审计机构，规范其职责权限。内部监督不应只针对事后结果进行处理，应结合事前、事中贯穿于整个业务的预算批复、预算执行、决算和绩效考评各环节进行监督。必要时可以让上级部门派管理人员负责下属几家单位的内部控制监督工作。同时，在大环境下，引入事业单位年度外部审计程序，让社会中介机构对当年财务内控等情况做出评价，这样才能从根本上解决科研单位的控制环境问题。科研单位应完善绩效考评激励机制，重视人才、成果，在法律法规允许的范围内，对科研成果制定相应的奖励机制，对基层管理人员制定相应的绩效考评机制，尽可能激发职工的能动性，创造力，减少体制对职工的制约。

科研事业单位内控控制的建设不是一蹴而就的，是一个长期、持续、循环往复的过程。内部环境是基础，是建设内部控制的土壤，是一切内控制度、流程、控制点得以实施的根本条件。风险评估、控制活动、信息溝通是内控体系核心三个环节。监督检查是使内部控制成为闭环的重要组成部分，使内控体系得以循环、不断优化提升。科研事业单位内控五要素之间相互关联，互相影响，只有各要素都充分发挥作用，形成一个有机的整体，并且不断发现新问题，修正制度，才能建设强有力的内部控制体系。

参考文献：

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