美国大气污染治理的立法、税费与联控实践

吴雪萍， 高 明， 郭施宏

(1.福州大学 经济与管理学院，福建 福州 350116； 2.清华大学 公共管理学院，北京 100084)



● 能源与环境问题研究

美国大气污染治理的立法、税费与联控实践

吴雪萍1， 高 明1， 郭施宏2

(1.福州大学 经济与管理学院，福建 福州 350116； 2.清华大学 公共管理学院，北京 100084)

美国的大气污染治理之路对于我国大气污染防治具有一定的借鉴意义。本文从法律制度、环境税费和区域联控三方面分析美国近几十年来的大气污染治理实践，其中，美国环保局的成立和《清洁空气法》的颁布是美国大气环境治理进程中的两个关键节点。此后，美国综合运用多种环境政策工具，形成了成熟的大气污染治理模式，并取得了优异的大气污染治理绩效。其对我国大气污染治理的启示在于：系统立法是大气污染治理的有效保障，环境税费是大气污染治理的经济动力，区域联控是大气污染治理的必然要求。

大气污染治理； 法律制度； 环境税费； 区域联控

大气污染已经成为困扰国民生产生活的重要问题。当前，快速城市化既给我国提供了很大的发展机遇，也产生了严重的环境污染问题[1]。在某些程度上，我们还是走了发达国家先污染后治理的老路，资源环境为工业化、城市化发展付出了重大代价。因此，我国的环境治理，特别是大气污染治理，需要重温西方发达国家的环境治理之路，以更好地应对当前的环境危机。美国是全世界最早完成工业化和城市化过程的国家之一，工业化和城市化过程给美国的环境带来了严重的负面影响。与此同时，美国的大气污染治理模式在此期间也逐渐成熟，并显现出成效。在1980-2010年期间，美国的总人口、国内生产总值、机动车行驶里程数和能源消费分别增加了36%、127%、96%和25%，但期间的六大主要大气污染物排放量却减少了67%[2]。美国的大气污染治理之路对于当前我国严峻的大气污染防治任务来说有一定的借鉴意义。

一、 美国大气污染治理法律制度

早在19世纪末，美国的圣路易斯州就出台了第一例大气污染治理法，1995年，《空气污染控制法》(The Air Pollution Control Act)在议会通过，这是专门针对大气污染防治的立法。直到20世纪70年代环境治理的法制框架才开始确立。这主要是由20世纪40年代之前的工业污染问题和50年代后频发的环境公害以及兴起的环境运动直接推动的。

20世纪40年代之前，美国的环境污染问题并没有得到足够重视。两次世界大战在促进工业发展的同时也加速了对资源环境的掠夺和破坏。尤其是在“二战”以后，随着私人购买房产、汽车、电器及消耗品的增长，消耗的能源和排放的废弃物大量增加，环境污染的增长率大大超过了人口、消费和财富的增长。20世纪40年代初期，洛杉矶市由于快速增长的汽车数导致大量氮氢化合物排放到大气当中，发生光化学污染事件，造成严重的人员死伤。1948年10月，宾夕法尼亚州多诺拉镇的“多诺拉大气污染事件”，发病者将近6000人，占全镇人口的43%，死亡20人[3]。

“洛杉矶光化学污染事件”、“多诺拉大气污染事件”等严重的大气污染事件引起了全美范围的关注，烟雾灾难促使大气污染问题进入联邦政策议程之中。1955年美国国会通过的第一部联邦《空气污染控制法》申明州与地方政府对辖区内的大气污染治理负主要责任，并拨了500万美元作为联邦技术研发与科研基金，这标志着联邦政府首次步入污染控制领域。“二战”后，《空气污染控制法》难以对空气污染治理起到应有的效果。于是，美国国会在1963年颁布了《清洁空气法》(The Clean Air Act)，该法案将空气污染治理纳入到联邦公共卫生服务部的管辖之下，将其作为提供公共健康的核心任务之一。该法案对联邦政府划拨的经费比1955年多了6倍。但仍没有建立明确的政策执行部门与机构。1965年，《机动车空气污染控制法案》批准了机动车排放的联邦标准；1967年的《空气质量法》(The Air Quality Act)明确了全国空气污染控制的政策目标；1970年的《清洁空气法》经过一番修正，规定了“国家空气质量标准”(National Ambient Air Quality Standards, NAAQS)，州实际计划、新能源执行计划、有毒空气污染物的国家排放标准，致力于建立涵盖全国的空气质量框架标准[4]。通过一系列的政策法令，联邦政府开始在空气污染控制中担任主导角色，给后面制定环境政策指明了方向[5]。

自1970年开始，美国环境治理制度发生了重要变化，大量联邦环境法律法规出台并逐渐上升为国家战略和长期规划，美国的环境立法进入了一个新的阶段。1970年7月1日颁布的《国家环境政策法》(National Environmental Policy Act, NEPA)是美国第一部将环境保护列为基本环境政策的综合性立法，至此环境保护成为一个独立的领域。1970年美国颁布并实施了《清洁空气法》，这是一部在控制大气污染物排放方面具有里程碑意义的联邦综合法律，规定了统一的空气质量最低标准，构建了空气质量标准与污染排放控制相结合的污染治理策略体系[6]。该法案授权美国环境保护局(EPA)通过建立联邦空气质量标准对空气污染的排放物进行监测和研究，以保护公共健康和公共福利，该法案还发布了国家一级和二级空气质量标准*一级标准是为了保护公众健康，包括保护哮喘病、儿童和老人等敏感人群的健康；二级标准是为了保护社会物质财富，包括对能见度一级动物、作物、植被和建筑物的保护。，以及提出设定基准空气污染物*基准空气污染物是指普遍存在于环境空气中，对公众健康和公共社会物质有害，且在大尺度区域范围内对公众和生态系统的影响比有害空气污染物大的环境空气污染物。起初的基准环境污染物共6种，主要包括一氧化碳、二氧化氮、总悬浮颗粒物、光化学氧化剂(以臭氧计)、碳氢化合物、二氧化硫，后来增加了铅，取消了碳氢化合物。。在该阶段，美国环境保护局主要从污染源方面通过汽车尾气、发电厂以及重工业废气排放的控制来改善空气质量[5]。

1977年颁布的《清洁空气法》修正案沿用了“国家空气质量标准”，并给各州更宽松、符合实际的时间来全面执行修正案中制定的标准，还设定了“新源控制原则”，通过提前设立明确的标准与严格的事前审批程序，对新出现的空气污染源和污染企业进行严格监督、审批和管理。1990年《清洁空气法》第二次修正议案把酸雨、有毒气体、城市空气污染三个新的内容纳入到法案中，尝试引入市场机制管理策略，采取市场和行政相结合的制度框架，设立酸雨项目，实施排污权交易，发放二氧化硫排放许可证。修正案第五款规定固定排放污染源必须获得美国环境保护局和地方政府批准的运行许可证，在排污许可证实施过程中，联邦政府保留严格的监管和管理权，各州需按美国环境保护局审定的州执行计划相关规定发放许可证[4]。近些年，随着近地面O3和细颗粒物污染问题逐步严重，2005年美国环保局颁布《清洁空气州际法规》(Clean Air Interstate Rule, CAIR)，该法案旨在控制二氧化硫和氮氧化物，以促使各州的近地面O3和细颗粒物达到环境空气质量标准[7]。1971年至今，美国多次对环境“空气质量标准”进行修订，空气质量得到了明显的改善。在最新版的《清洁空气法》中，新增了一项“好邻居条款”(Good Neighbor Provision)，该条款要求美国的各州要保证本州不能污染到邻州的大气环境。2011年，联邦环保局制定并实施了《州际空气污染规则》(CSAPR)，以进一步落实“好邻居条款”中涉及的州际空气污染控制计划。《州际空气污染规则》主要规定了28个处于上风口的州在降低二氧化硫和氮氧化物排放方面的义务，明显增加了上风口州的义务，因此，该规定遭遇到强烈的抵抗[8]。

二、 美国环境税费制度

美国在大气污染治理方面经过几十年的实践，已经形成以市场行为和经济手段为基础，通过市场和政府的合力达到控制污染、改善环境的目标。其中以环境税费制度为代表，环境税费制度是美国控制大气污染实施的有效经济手段，从20世纪70年代针对个别污染物征收环境税开始，逐步演进到如今完备的环境税费制度体系[9]。

美国以环保为目的的税费出现于20世纪70年代，在经历了此前频发的大气污染事件后，社会公众要求政府有效介入大气环境公共治理的呼声愈加强烈。随着20世纪70年代初联邦环保局的组建与运营，美国首项以控制环境污染为目的的环境税出台，即1971年国会提出的关于对硫化物排放征税议案，并于1972年正式开征二氧化硫税。二氧化硫排放税的正式开征成为美国环境税收出现的标志，以及在大气污染防治的经济手段运用上的关键探索。此后，美国继续扩大对引致大气污染的化石燃料消费的征税范围，如1977年开征的煤消费税和1979年开征的非商业性航空燃料税，以及对航空客货运分别征收国际飞行税和国内空中货运税。20世纪70年代美国的环境税费制度的特点表现为，直接针对环境排放污染，以化石燃料为主要的征税对象，旨在通过提高污染排放成本，促使生产排放者对大气污染物进行自主处理或者向更清洁的生产方式换代升级[10]。

20世纪80年代，美国开始全面发展环境税费制度。在该阶段，美国的环境税费制度形成环境税收、环境收费与环境治理基金共同作用的框架。其中，根据《超级基金修正案》产生的超级基金项目尤为引人注目。超级基金通过各个领域的税收与收费进行筹资，对大气污染源的有效治理起到了重要的作用。相较于环境税收和环境收费，超级基金具有收入来源范围广，资金使用专门化以及纳入政府预算管理的特点。它的出现整合了环境税和环境污染收费两种模式，充分体现了美国环境税费制度实用、高效的目标倾向，是其环境税费实践迈向成熟的重要标志。这一时期美国环境税费制度的最显著特点是税、费手段的综合运用，专项基金运作模式开始应用于环境治理。同时，相关税种的目的性更加明确，调控力度也得到了加强，“事前引导与事后治理”一体的环境税费体系基本成型[5]。

20世纪90年代开始，美国的环境税费制度开始深化。在可持续发展浪潮的席卷下，美国环境公共治理向纵深化发展。环境税费不但肩负着为环境治理筹集公共资金的责任，也愈加突出税收调控对社会成员环境行为的引导和约束功能。一方面，联邦和各州减征、停征甚至废止了一部分不再重要或者由其他手段作为替代的税种或收费。同时，对影响重大的税种采取扩大征税的范围、提高税率等措施；另一方面，税收优惠的引导功能逐渐凸显。在20世纪70年代末美国的《能源税收法》就已对清洁能源的使用规定了减免、抵扣等税收优惠，20世纪80年代允许企业综合利用资源的部分开支减免所得税，对联邦和州政府发行的环境治理专项债券利息免税。到了90年代，环境税费优惠的范围和力度继续加大。此外，还对一些公共环保设施的建设以补助金等方式提供税费返还优惠[5]。20世纪90年代以后，随着各项环境保护法案的出台或修订，美国环境税费制度也在不断地完善、优化。在联邦层次的《国内收入法典》中占据了一整个章节的内容，各州本级的税法体系中也不断加入、完善了环境税费的相关条款，将税费征纳、税费优惠、补助支持等内容融入环境税费及其管理制度当中，并向着国家环境公共治理的战略方向继续深化[5]。

三、 美国区域联控管理模式

美国地方政府治理的理念从过去强调权威向强调区域合作转变。美国的州和地方政府围绕公共治理的政策议题，鼓励跨越行政区界建立府际伙伴关系，通过整合各地区的资源优势，提高公共事务的治理效率。地方政府间往往围绕跨地区性公共物品和公共服务的供给而形成合作网络。同时，各州和地方政府间通过签订府际协议来协调府际合作中的矛盾，府际协议既有法律协定，也有行政公约。

在大气污染的区域联防联控方面，美国的跨域大气治理不仅体现在地方政府间的联动管理，还体现在和墨西哥、地处北美的加拿大一起建立跨越国界的大气监管机构，以共同处理区域性的大气污染问题。1970年，美国国会成立了联邦环保局，下设了空气与辐射办公室(Office of Air and Relation, OAR)在内的12个部门，此后又在全美成立了波士顿、纽约、费城、亚特兰大等10个大的地理区域管理办公室，各区域办公室与联邦环保局保持了密切的联系。《清洁空气法》第1条第1款规定：“联邦环境保护局局长应鼓励州和地方各级政府关于空气污染治理的合作行动；积极鼓励制定改进型的、可实行的、并且因地制宜的环保法规；对州和当地关于预防和控制空气污染的相关法规进行统一；积极鼓励州与州之间关于防止和控制空气污染达成的共识与合同。”[11]美国的《清洁空气法》为跨域大气污染的联防联控提供了有效的法律保障，以立法的形式推动了地方政府间的合作，并很好地解决了地方政府间在空气污染治理立法上的矛盾。《清洁空气法》强调了各联邦部门和机构之间的治理合作，鼓励各环保部门相互合作使得联邦政府的设备与资源可以用来支持联邦大气污染治理[12]。环保局下属的区域办公室在区域的划分上，根据各州州界，与行政区域和普遍接受的地理区域相同。在治理大气污染问题上，环保局在美国设了247个州内控制区与263个州际控制区，各州须负责自己辖区内的空气质量。区域办公室与联邦总局保持密切合作，国家层面负责制定整体的政策纲领，地方层面尝试各州合作并把经验教训反映于国家政策之中。另外，区域办公室也打造了一批环境管理的专业人才与领军人才，提高了联邦环保局环境方面的处理能力。在组织建构基础上，美国形成了有效的大气污染区域联防联控治理模式，具体表现为三个方面的内容，分别是联邦环保局区域办公室的管理、特定大气污染问题的区域管理和州政府发起的区域性行动(见下表1)[13]。

四、 结论与启示

纵观美国的大气污染治理实践，美国环保局的成立和《清洁空气法》的颁布是美国大气环境治理进程中的两个关键节点。此后，美国综合运用多种环境政策工具，建立起“联邦政府主导、州与地方政府协作、理论研究与公共决策积极互动、政府规制与市场工具紧密配合”的管理制度体系，这种制度安排取得了优异的大气污染治理绩效，堪称西方世界的典范。

(一)系统立法是大气污染治理的有效保障

立法是发达国家进行大气污染防治的行动基础，法治化是这些国家协调地方政府合作的显著特点。美国在大气污染治理的立法方面特别注重立法的系统性和连贯性，通过整体立法避免环境立法的碎片化问题。美国在大气污染方面的立法不止关注于大气环境本身，而是将大气环境、水环境、土壤环境等进行综合控制，而且综合配套环境影响评价、环境审计以及污染物排放等方面的法律制度。同时，通过立法来保障地区间的大气污染合作治理的开展。在府际合作过程中通过制定区域性合作的法律法规来保证区域政策的连贯性和延续性，这也是西方发达国家成熟的做法。反观我国的大气污染治理的相关法律，我国的《大气污染防治法》不仅缺乏实施的操作性，也缺乏相关法律的配套，特别是在区域合作治理方面的法律法规。

表1 美国大气污染联防联控管理模式

联邦环保局区域办公室管理针对某一大气污染问题的区域管理州政府发起的区域性行动区域划定依各州州界划分,与行政区域和广泛认可的地理区域相同由环保局认定并与相关地方政府磋商后确定大气质量控制区依各州州界划分,与行政区域和广泛认可的地理区域相同执行机构联邦环保局的区域办公室国会授权联邦环保局设立的区域委员会州政府自发设立的区域合作协会或区域计划组织机构人员构成联邦环保局人员1.联邦环保局人员地方政府代表其他利益相关方1.地方政府代表其他利益相关方机构主要职能1.指导对地方政府的行动2.监督地方政府的大气管理措施3.收集和分析数据和信息4.在区域一级管理和推动联邦大气管理措施和政策5.优先给联邦政府对州、地方与区域的投资排序6.成为联邦政府投放给州、地方和区域资金的通道7.额外提供培训机会给政府官员1.制定区域大气污染治理行动计划2.监督区域大气质量行动计划的实施3.开展区域污染防治能力建设,提供技术和政策协助4.提供并开展培训1.加强州之间的交流2.进行区域大气环境问题模拟3.对区域问题管理进行评估并向区域办公室提供建议4.提供并开展培训合作机制1.纵向机构的主体管理2.基于科研机构科学认知的决策3.依靠行政命令实现合作4.信息公开并接受公众监督1.纵向机构的主体管理2.基于科研机构科学认知的决策3.依靠行政命令实现合作4.信息公开并接受公众监督1.横向机构的主体协作2.关注区域大气环境问题模拟和其他技术工作3.通过责任、利益协商实现合作案例10家环保局区域办公室南加州海岸空气质量管理(SCAQMD)、臭氧污染区域管理(OTR)东北部各州协调大气利用管理组织(NESCAUM)

资料来源：由宁淼等的《国内外区域大气污染联防联控管理模式分析》整理而成。

(二)环境税费是大气污染治理的经济动力

环境税费的实施是环境污染治理和环境保护的持续动力。美国已建立起一套较为完善的联邦和州两级环境税费制度。美国的环境税费具有征税目的明确、税目设置广泛、专款专用的特点。在实施上，美国的环境税费制度强调实际操作性以及环境保护的持续效果，并根据环境治理的阶段性任务不断调整相关内容，以保持制度的灵活性和活力。虽然我国也较早设置了相关的环境税费，但在实践过程中存在处罚力度小，执行难度大等问题，相比美国的环境税费体系还存在较大差距。近几年，我国的大气污染治理逐步重视税费作用，包括设置大气污染治理专项基金、设置环保补偿基金、加大污染处罚力度等。在今后，我国的环境税费制度应以环境整体治理为目标，形成系统性、实用性、权威性的环境税费制度。

(三)区域联控是大气污染治理的必然要求

大气环境的流动性和大气污染的负外部性必然要求进行区域联控的大气污染治理模式。当前，我国的大气污染治理模式依然属于《大气污染防治法》框架下的属地治理，这种模式既未遵从大气环境的自然规律，也会引发地方政府间的“搭便车”行为，进而导致大气环境的“公地悲剧”。在这方面，美国针对具体区域和具体的大气污染治理目标，从联邦到地方分别组建了联邦环境局、区域办公室、区域委员会、州政府自发成立的区域计划组织或区域合作协会等执行机构，形成了“覆盖区域，针对目标”的大气污染联防联控管理模式。美国的大气污染治理区域合作治理实践，体现在依据当地的经济、社会、地理等方面的实际情况，形成整体且具有权威的协调组织，宏观上可面对全国或全地区的整体环境防治，微观上可针对某一具体的大气污染问题。

[1] 高明,吴雪萍,郭施宏.城市化进程、环境规制与大气污染——基于STIRPAT模型的实证分析[J].工业技术经济,2016(9):110-117.

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(责任编辑：李潇雨)

Experience of Air Pollution Control in The United States: Environmental Law, Taxes and Cooperation

WU Xue-ping1, GAO Ming1, GUO Shi-hong2

(1.School of Economics and Administration, Fuzhou University, Fuzhou 350116,China;2. School of Public Policy & Management, Tsinghua University, Beijing 100084, China)

The practice of air pollution control in the United States is of great significance for that in China. This paper analyzes the experience of air pollution control in the United States from the aspects of legal institutions, environmental taxes and fees and inter jurisdictional cooperation, which also provide ideas for the regulation of air pollution in China. The set-up of United States Environment Protection Agency and the issue ofCleanAirActare two key events. After that, various environmental policy instruments were adopted by U.S. to form a mature pattern for air pollution control.

air pollution control; legal institutions; environmental taxes and fees; inter jurisdictional cooperation

2017-03-19

福建省软科学研究项目“福建省污水治理产业技术发展预测与升级对策研究”(2017R010062)；福建省中国特色社会主义理论体系研究中心重大委托项目“中国生态文明试验区(福建)产业绿色发展新动能研究”(2017TWZ007)。

吴雪萍,女,福州大学经济与管理学院博士研究生；高明,男,福州大学经济与管理学院教授,博士生导师；郭施宏,男,清华大学公共管理学院博士研究生。

D971.2； D922.68

A

1008-2603(2017)03-0001-06