行政诉讼若干疑难问题

陈见

摘要：行政诉讼在调解方面上的适用，一直是理论界的争论的焦点，而在行政审判方面上的调解，又是一个公开的秘密了。近年来理论界对行政诉讼调解进行了大量的研究。虽然新《行政诉讼法》扩大了对行政案件调解的适用范围，但是仍然存在一守的问题，没有给予行政调解制度足够的发挥空间，本文主要针对行政诉讼调解的可行性进行思辨，旨在理清行政诉讼调解的范围，为完善行政诉讼调解制度提出一些可行性建议。

关键词：行政诉讼；调解热点；问题探讨

随着社会的发展，公民法律意识的不断增强，行政诉讼法作为三大纠纷解决的主要法律之一，在维护民众利益，监督政府行政中发挥着重要的作用，但在中国法治建设的进程中，法官、行政机关和行政相对人是行政诉讼中三个不可缺少的主体，有着共同的社会基础和价值理念，这是倡导和谐行政诉讼模式的关键。。虽然新《行政诉讼法》在内容上与俱进，更加社會主义法制理念，但是仍有很多疑难问题有待解决。本文针对当前行政诉讼中诉讼调解问题进行思辨。

一、调解、和解、协调、协调和解等概念适用问题的思辨

首先，我们需要在概念上消除目前的混乱状况，只有形成一个稳健的法律概念，才能构建出一套完整的行政诉讼调解制度。而在现实的法律实践中，人们对于行政诉讼中的“调解”还存在不同的理解，有一些人认为是调解，而还有一些人认为是和解。而最近，甚至还出现了协调和协调和解的概念。关于行政诉讼中的“调解”的概念，很多学者认为，行政诉讼调解是法院调解，即在人民法院审判组织的主持下，两方为了达到双赢的目的，通过商量后，达成协议，然后在人民法院的主持之下，诉讼的流程结束。为什么会出现多种理解呢，其主要原因还是人们为了规避现行行政诉讼法的禁止性规定而有意为之。

本人认为使用“调解”一词比较合适，因为从长期的理论研究和实践探索而得到的，理论上行政诉讼的调解问题已经不会有障碍了，所以说，我们还是使用“调解”比较合适，其原因如下：

第一，调解符合我们的用语习惯；

第二，调解这个词语的使用，与《行政诉讼法》中的解释是相符的。

第三，不管是和解、协调，还是协调和解，一旦他们与法院挂钩，那么他们的性质就是调解。而说具体点，行政诉讼中的调解所指的就是，由法庭主持的行政诉讼程序，原告和被告都是基于自愿的原则，而且在不违反法律法规的前提下，双方达成协议，且由法庭认可的诉讼程序。

第四，行政诉讼中的调解针对的是标准的诉讼程序。

第五、行政诉讼中的调解是诉讼程序的一部分。因此，如果调解的协议一旦达成了的话，那么就具有了终结诉讼权利的法律效力，而且对当事人的法律效力也是同等的。

二、行政诉讼调解事项的范围确定问题的思辨

我国现行的行政诉讼法是1989年4月4日第七届全国人大第二次会议通过，并于1990年10月1日起正式施行的《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）。根据2014年11月1日《全国人民代表大会常务委员会关于修改〈中华人民共和国行政诉讼法〉的决定》修订，自2015年5月1日起施行。第六十条规定：人民法院审理行政案件，不适用调解。但是，行政赔偿、补偿以及行政机关行使法律、法规规定的自由裁量权的案件可以调解。调解应当遵循自愿、合法原则，不得损害国家利益、社会公共利益和他人合法权益。

行政诉讼不同于民事诉讼，其最大的不同在于一方当事人恒为行政机关，因而行政诉讼调解也有其自身的特殊性。这具体体现在：其一，行政诉讼调解内容上的受限性。行政诉讼的被告一方永远是行政机关，其所处分的权利是行政权，是国家公权力，必须被严格限定在法定范围之内。行政机关只能在其法定自由裁量权限范围内接受调解，变更或撤销被诉具体行政行为，不享有对任何行政案件都进行任意处分的权利。第二，行政诉讼调解的当事人地位上的不平等性。行政诉讼的当事人一方是行政机关，另一方是普通自然人、法人或其他组织，当事人双方的实力相差较大，具有天然的不平等性。因此，行政诉讼调解的程序设计应当更加注重对行政相对人权利的保护。第三，行政诉讼调解多涉及国家利益和公共利益。行政诉讼的一方当事人是行政机关，行政纠纷是有关具体行政行为的纠纷，以公法上的权利义务为内容，这多数牵涉到国家利益和公共利益。而民事诉讼调解与公法不产生任何联系，只产生私法意义。第四，法院对行政诉讼调解的程序和内容的较强监督性。行政诉讼调解中，法院除要尽量化解双方的行政纠纷外，还要对被诉具体行政行为进行合法性审查，对诉讼调解的程序进行监督，对其内容进行审查确认，以为保护处于弱势地位的行政相对人权利和公共利益。

所谓行政案件不适用调解，是指法院在审理行政案件时，既不能把调解作为行政诉讼过程中的一个必经阶段，也不能把调解作为一种结案方式，而只能就具体行政行为是否符合事实、是否符合法律规定作出裁判。也就是说，该条规定包涵三层意思：第一，人民法院在审理行政案件的过程中，不能为了解决纠纷而主动召集双方当事人进行调解；第二，不能把调解活动作为行政诉讼的一个环节；第三，不能以调解方式结案。该规定将行政案件彻底挡在了诉讼调解的大门之外。随后最高人民法院发布的相关司法解释，包括《关于贯彻执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的意见（试行）》、《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》也都没有给予行政案件可以进行诉讼调解的任何机会。事实上，在现实生活中，存在着很多可以通过调解来解决的行政诉讼案件。在目前的学术界中，大部分的专家学者都认为，行政诉讼调解的适用范围除了已经明确规定的行政赔偿诉讼案件外，最重要的还是由行政主体为主的行政案件。

笔者认为在确定行政诉讼调解范围时，不能再固守原来的观点。相反，应当坚持这样的理解：“行政诉讼中法院促成原被告双方“和解”是否合法并不必然取决于被告是否享有自由裁量权，而是取决于被告用以换取‘和解的‘妥协或‘让步是否合法，是否在被告的法定权限之内。”

建行之有效的行政诉讼调解制度，除了上述立足于操作层面所探讨的几个问题外，行政诉讼的价值定位以及法院在调解中的地位和作用，则是我们在探讨行政诉讼中的调解制度时值得进一步探讨的更为基础性的问题。

参考文献：

[1]杨海坤.《中国行政法基本理论》，南京大学出版社，1992年版。

[2]徐剑英.《论行政诉讼中调解制度的引入与适用》，来源于北大法律信息网，2007年。

[3]胡建淼主编.《中外行政法规分解与比较》，法律出版社，2001年版。

[4]薛刚凌.《外国及港澳台行政诉讼制度》，北京大学出版社，2006年版。