公私合作项目物有所值评价研究

孙萍

【摘要】物有所值是公私合作项目的核心要求之一，是政府评价公私合作项目是否可以替代传统的政府采购模式提供基础设施及公共服务的重要技术方法。物有所值评价能够避免公私合作项目的盲目开展，是确保公私合作项目能够科学合理开展的重要手段，其能够优化公共资源的配置和充分利用发挥市场的作用。

【关键词】公私合作项目 PPP项目 物有所值

一、公私合作项目物有所值评价的现实背景

公私合作项目是政府与社会资本共同合作进行基础设施及公共服务的建设和供给，其核心是提升公共资源的配置效率，激发社会资本、技术、创新、人才等资源的活力。公私合作项目打破了传统政府“大包大揽”的基础设施和公共服务供给模式，有效地降低了政府的财税负担和社会管理成本，也有效地提高了基础设施和公共服务的提供效率。公私合作模式是我国经济社会发展新常态背景下，加快政府职能转型、发挥市场决定性作用，并推动国家治理能力现代化的重要手段。

公共项目如何识别是否采用公私合作模式，是当前推动公私合作项目的难题。物有所值评价是解决公共项目是否采用公私合作模式开展的重要技术手段，其可以用来判断基础设施与公共服务项目是采用传统政府模式还是公私合作模式开展。当政府对基础设施和公共服务项目通过公私合作物有所值评价，即项目能够增加公共产品供给、提高公共服务运营效率、政府公共部门支出成本有效降低等角度均优于传统的政府供给模式时，此类公共项目应该采用公私合作模式。

我国自十八届三中全会后，公共项目公私合作模式开始进入大众视野并陆续得到推广和应用。同时，国家各部委为了规范公私合作项目的有效开展，发布了一系列政策文件，均要求公私合作項目应该完善包括定性评价和定量评价在内的物有所值评价。例如，《财政部关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》（财金[2014]113号）强调，在项目论证过程中，政府应当对公私合作模式进行物有所值评价。财政部《关于印发PPP物有所值评价指引（试行）的通知》（财金[2015]167 号）指出“物有所值评价包括定性评价和定量评价。现阶段以定性评价为主，鼓励开展定量评价。”物有所值评价已经成为当前我国各地方政府推动公私合作项目的重要手段。

二、物有所值评价基本框架

物有所值主要是评价不同于传统政府采购模式下的公私合作项目是否物有所值，其旨在实现公共资源配置利用效率最优化。物有所值评价包括定性评价和定量评价两种，当前我国公私合作项目物有所值评价以定性为主，定量可适当开展的状态。物有所值评价在综合定性和定量评价的基础上，最终对公私合作项目做出评价结论，即“通过”或“未通过”。

（一）定性评价

定性评价需要对公私合作项目的全生命周期内的政府支出成本现值与公私合作项目引入社会资本后的社会总成本进行评价，来评估公私合作项目引入社会资本后项目全生命周期的成本是否得到有效的压缩。物有所值定性评价对项目的全生命周期整合程度、风险识别与分配、绩效导向与鼓励创新、潜在竞争程度、政府机构能力、可融资性等六个基本指标，结合可补充指标在内，共同形成该项目的物有所值评价指标体系。项目评价的专家组一般由政府部门组建，主要包括财政、经济、财务等经济方面专家，行业、工程技术、公共服务、管理和法律等方面的专家。首先，专家根据评价表进行打分，再对每个指标的平均分按照指标权重计算加权分，最后汇总各指标加权得分得出平均分数，得到项目物有所值的评价结果。

具体的物有所值定性评价指标，①全生命周期整合程度，一是整合潜力，包括项目的设计、建设和运营维护等所有环节能否整合，市场主体能否统筹利用其承担多个项目取得规模效应；二是全生命周期成本，项目实施能否有效降低全生命周期的总成本；三是项目全生命周期效率，项目实施能否有效提高全生命周期的工作效率。②风险识别与分配，一是风险是否进行全面识别与合理分配；二是风险应对与管理，风险能否进行有效管理。③绩效导向与鼓励创新，一是服务数量，产出能否与需求很好地匹配；二是服务质量和效率，包括质量标准能否满足客观现实需要，质量能否进行客观、独立地评估，是否落实节能环保、促进本地产业发展等政策；三是服务创新，项目能否鼓励社会资本创新。④潜在竞争程度，一是项目吸引力，能否引起市场主体广泛参与兴趣；二是潜在竞争程度，参与主体之间能否展开公平竞争。⑤政府机构能力，一是治理能力，能否促进政府转变职能，提高治理能力；二是监管能力，政府能否对项目进行有效监督；三是履约能力，政府对项目的履约是否有保障。⑥可融资性，项目是否具备市场融资能力。⑦补充评价指标，一是行业示范性，项目的运作模式是否具有行业示范性；二是社会公众接受度，项目实施是否存在社会公众的阻力；三是合法合规性，项目实施是否符合法律和政策的要求。

（二）定量评价

根据《关于印发《PPP物有所值评价指引》（试行）的通知》，公私合作项目定量评价要在项目全生命周期内将政府总的建设与运营成本（PPP值）与公共部门比较值（PSC值）进行比较，计算项目的物有所值测算值，判断醒目是否降低了全周期的成本。

PPP值可等同于PPP项目全生命周期内股权投资、运营补贴、风险承担和配套投入等各项财政支出责任的现值。PSC值是三项成本的全生命周期现值之和：参照项目的建设和运营维护净成本；竞争性中立调整值；项目全部风险成本。

根据物有所值评价要求，当PPP值小于或者等于PSC值，认定为通过定量评价；PPP值大于PSC值，认定为未通过定量评价。本项目PPP值小于PSC值，通过物有所值评价定量论证，适宜采用 PPP模式。

最终，在综合考量物有所值定性评价和定量评价结果的基础上，得出公私合作项目物有所值评价结论。

参考文献：

[1]吴小军. PPP模式及物有所值评价分析[J]. 科技经济导刊，2015，（18）.

[2]郭上. 我国PPP模式物有所值评价研究[D].财政部财政科学研究所，2015.