创新社会治理，“绣花”般的治理艺术

王煜

社会治理核心是人，重心在城乡社区。社区是社会的基本单元，是人民群众安居乐业的家园，是创新社会治理的基础平台。习近平总书记多次就社区工作作出重要指示：“社区虽小，但连着千家万户，做好社区工作十分重要”；“社会治理的重心必须落到城乡社区，社区服务和管理能力强了，社会治理的基础就实了”。

当前上海经济社会发展到了一个新阶段，社会的开放性、流动性和复杂性前所未有，人口总量、人口结构、人的需求发生了深刻变化，对构建社会治理体系、提升社会治理能力提出了更高要求。只有把社会治理做到像绣花一样用心细致，上海这座国际化超大型城市才能让人感到更有温度。

从“1+6”到“三部法”

前不久的一天中午，从安徽来上海务工的陈先生来到虹口区曲阳路街道运三居委会办暂住证，但不巧，负责的干部正好出去吃午饭了。他本以为会白跑一趟，但另一位居委干部马上接待了他：“填一张申请表，提供身份证复印件、备案通知书就可以了。”对此，陈先生表示：感觉变化很大，以前小孩上学时到居委会办证，跑个三次五次是常态，现在方便多了。

这是虹口区从2016年开始在全区212个居委会推广的“全岗通”服务，即“一专多能、全岗都通”“一人在岗、事项通办”，要求每一个居委会干部都能在原来自己分管的事项之外，学习和掌握其他全部岗位的办事技能，能让居民来办事时，只要有—个居委会工作人员在，就能一次解决，不跑第二次。

“全岗通”的作用还不止于此。同样家住曲阳路街道的阎阿姨本想替老伴办张老年卡，但由于老伴十多年瘫在床上，无法出去拍照，而办老年卡又一定要提供照片，她一下子就没了方向。正在走访社区的居委会主任季榕和居委干部小丁正好了解到了这一情况，便马上和相关部门取得联系，还请来了志愿者为老先生上门拍照，为阎阿姨解决了难题。季榕表示，“全岗通”实行后，居委会除了留下值班人员外，大家有了更多的时间去走访居民，解决居民的困难和需求。

虹口区的“全岗通”经验，接下来将向全上海市推广。像这样的转变，近一两年还有很多。居委会开始从之前各政府部门交办的重重事项和无尽的敲章任务中解放出来，真正把更多精力用于服务居民上。这些改变源于2014年上海市委“一号课题”的调研成果，即“进一步创新社会治理、加强基层建设”的“1+6”文件精神的落实。

三年的时间中，“1+6”从文件、理论探讨、实践试点，走到法规的呈现。2017年4月20日，《上海市居民委员会工作条例》，经上海市人大常委会审议并表决通过，将于同年7月1日起正式施行。此前，上海市人大常委会已先后修订颁布《上海市街道办事处条例》和《上海市实施<中华人民共和国村民委员会组织法）办法》，前者于2016年11月1日起施行，后者于2017年5月1日起施行。这三部法规的通过和施行，标志着上海街道、居村两个层面基层社会治理的地方性法规的立法工作的完成，全市基层社会治理的法治保障体系初步形成。

上海市人大常委会法工委主任丁伟介绍：《上海市居民委员会工作条例》系全国首部有关居委会工作的地方性法规。条例对居委会的职责任务作了明确规定，强调居委会作为基层群众性自治组织，要办理本社区的公共事务和公益事业，开展各类便民利民的社区服务活动，推动社区居民互相尊重、互相帮助，积極开展各类志愿者活动，切实把为民服务列为居委会的重要职责。这从法治上明确了居委会的职责，为居委会减了负、增了能。另两部法规也同样做到了这点。以新修订的《上海市街道办事处条例》为例，上海市民政局副局长匡鹏说，街道是区委、区政府派出机关，处于行政管理末端，又处在基层治理顶端，是基层社会治理的枢纽环节。《街道办事处条例》的修订正是着眼探索符合超大城市社会治理规律和特点的要求，围绕完善街道办事处职能、理顺条块关系、推进社区共治、指导基层自治、加强履职保障等内容，进行全面修订，为街道赋权增能。条例重点对街道办事处的职能作了“增加、取消、强化、细化”等具体调整。

从“120+”到“20+”

社会治理的创新，并不是一件简单的事。

当初“1+6”文件课题调研反馈中，最为社区居委诟病的就是“敲章”。经民政部门摸排，改革前，全市居委会印章使用事项达120多项，内容五花八门，比如抚恤金、残疾保障金等各类困难补助申请证明，亲属关系、房产归属、物权归属等法律事实证明，办理信用卡、贷款证明等其他社会单位要求出具的证明。有的敲章要求在居委干部看来非常奇葩：“有位居民因为房屋买卖跑到居委，叫我们开监护人证明，你说，这证明怎么开？”

大量的协助行政事项也让居村委会不堪重负。改革前，上海市居村委会协助行政事项有140多项，覆盖门类广泛，包括优抚救济、劳动就业、社会救助等社会保障工作，社区治安、安全生产、矛盾调解等社区公共安全工作，群租整治、拆违等行政执法监督工作。这些工作不仅总量大，而且有不少需要专业技能，并非居村委会工作人员可以胜任；但上头交下来，下头也只好接着。

“上面千条线，底下一根针。”上海市民政局基政处处长章淑萍这样对《新民周刊》记者形容改革之前的居村委会工作状态。“被动式托底”，大量的不合理事务挤占了居村委会为民服务的时间。按照“1+6”文件的要求，必须要对此进行“减负”。

但这项工作涉及到方方面面，很多是长期历史累积而形成的，章淑萍介绍。

“减负”涉及180多项法律法规，61个市级各委办局，到各个区级、街道层面就更多了。工作启动之初，有的部门不仅不愿意减，还正想继续给居村委会增加协助事项。要达成共识，其中的工作量和难度可想而知。

世上无难事，只怕有心人。为此，上海市政府召开专题会议，各相关部门深入调研、反复论证、广听意见，用了将近一年时间清理。章淑萍说，市民政局会同有关部门和各区，一是自下而上梳理，组织全市16个区开展基础调查，对居村委会协助行政事务和居委会印章使用事项做了全面摸底。二是自上而下梳理，协同61个市级部门，初步梳理了市级部门下沉事项和相关法规政策依据，最终形成了两份指导意见，并配套出台了“居村委会协助行政事务”和“居委会证明类印章使用”两份参考清单。

根据“意见”和“清单”，目前，上海市居委会协助行政事项精简至37项、村委会46项；居委会印章证明正面清单22项，负面清单20项。

上述两者确立后，各区依照执行，有的还进一步作了创新。比如长宁区根据市级文件，制定了区委办局和居委会分别适用的《长宁区居委会依法协助行政事项清单》和《长宁区居委会印章使用范围清单》。

值得注意的是，上海市级下发的这两份参考清单，名称后都附加了“2016版”。在章淑萍看来，这表明清单是第一版，是改革的第一步；后续，还将继续清理和完善，切实做到为居村委减负，让它们为民服务。

当居村委会有了更多精力为民服务，才有可能在居民自治、参与社会治理中发挥更大作用。近年来，上海的烟花爆竹管理、交通大整治、控烟等社会治理领域的工作之所以取得了卓越成效，基层志愿力量的参与是重要因素，这和上海在基层社会治理方面的改革密切相关。

从“向上看”到“向下看”

考察上海创新社会治理的路径，不能回避的是历史的变迁和影响。

章淑萍告诉《新民周刊》记者，上海对基层治理的改革，在约20年前曾经做过一次。在当时全国的城市经济体制改革背景下，以前由作为市场主体的企业单位承担的大量社会责任，要改由基层政府来承担。因此，那次改革的目的是强化街道职能，加强街道的财权、事权。反映在法规上，就是1997年版的《上海市街道办事处条例》，形成了“两级政府、三级管理、四级网络”的城市管理体制。这套体制，適应了当时上海的实际情况，为经济社会的发展做了有力推动。

20年间，上海的经济社会发展程度、人口结构、社会阶层、基层治理主体等环境发生了巨大变化，对社会治理的创新要求与日俱增，过去的一套治理理念和体系需要同步更新。

“如果说20年前那次改革是释放行政体制内的活力，那么眼下的这次改革就是释放社会的更多活力，形成多方合力、多元参与、良性互动。”章淑萍说，“规则是刚性的，但社会治理应该是多元的，刚柔并济的，应该让人感觉到温暖。”

而在黄晓春看来，上海的一系列创新，也是政府的一次分权改革，是我国政府向“三公型”（公共服务、公共利益、公共安全）转变的一次重要探索。他的身份是上海大学社会学院副院长、上海大学基层治理创新研究中心秘书长，长期在一线从事基层社会治理的研究。

黄晓春同样回顾了20年前的那次社会治理的改革，他认为，社会治理没有万能模式，适应当时当地的模式的探索是值得肯定的。他介绍，20年前，上海的城市规模开始高速扩张，但基层政府掌握的财政和行政等权力资源较弱。为达成经济社会建设的目标，上级政府采用了“行政发包”的方式把财权、事权等一系列自由裁量权下放给了街道；同时，采取了税收返还和职位晋升这两种方式对街道工作人员进行了强激励。在这种体制下，街道的招商引资功能被强化了，因为这是一种最容易量化考核、具有可比性，又对工作人员激励较高的方式。

当时这种体制是适应社会治理需求的，但随着现实环境的变化，其弊端也逐渐显现：属地之间会由争夺招商资源而产生恶意竞争，让本意为了节约治理成本的体制造成了治理成本反而越来越高的结果；由于是上级政府的“发包”，那基层政府难免会单纯“向上看”，而忽略了获取百姓呼声的“向下看”。

黄晓舂提出，行政力量的过度膨胀必然会压制社会力量，因为行政与社会这两种力量在不少层面是矛盾的，例如行政是单中心，而社会是多中心；行政要求令行禁止，而社会提倡多方协商；行政是纵向条线，而社会是块状条线，等等。

决策者也看到了这一点。2007年，上海就在浦东新区和静安区开始试点收回街道的招商引资职能。而在从“1+6”文件到基层治理三部法规形成的过程中，上级政府对街道的收权也在进一步展开。

有收也有放。黄晓春举例说，街道得到了对于各条线问的协调权；政府各条线部门确定在属地任职的干部，也要征得属地街道的同意。另外，街道对城市规划也有了建议权。在他看来，这些权力的下放表明了上级政府对街道这个较低层级政府所代表的基层意见的重视。