试论行政执法检察监督方式之改进<br/>——以“检察督促令”为契点

试论行政执法检察监督方式之改进
——以“检察督促令”为契点

2017-07-25王华伟刘一玮

湖北社会科学 2017年6期

关键词：检察违法检察机关

王华伟，刘一玮

（1.齐鲁工业大学文法学院，山东济南250353；2.北京大学法学院，北京 100871）

·法律园地

试论行政执法检察监督方式之改进
——以“检察督促令”为契点

王华伟1，刘一玮2

（1.齐鲁工业大学文法学院，山东济南250353；2.北京大学法学院，北京 100871）

行政执法检察监督具有合宪性和正当性，但具体的监督方式尚未完善实有必要予以改进。检察督促令方式是对行政执法监督方式的补充和创新，其理论的正当性来源于检察权对行政权的必要监督，督促令的内在优势、实践试点和学理分析以及监察和检察体制的改革，使其实施具有了可行性。在改进的方向上应以“检察督促令”为契点予以构建，其中检察建议可适用于一般轻微违法作为，纠正违法通知可适用于情节较重违法作为，检察督促令适用于不主动履职、不依法起诉、不落实检察建议或纠正违法通知的行为。当上述监督方式均不奏效时，应适用检察公益诉讼的监督方式。

行政执法；检察监督；督促令

行政执法检察监督是检察权监督行政权，促进行政机关依法行政的重要制度，在具体监督方式上，除了传统的检察建议等之外，近年来又出现了一种新型方式——检察令状。①《贵阳市建设生态文明城市条例》第38条第1款：“审判、检察机关办理环境诉讼案件或者参与处理环境事件，可以向行政机关或者有关单位提出司法建议或者法律意见、检察建议或者督促令，有关行政机关和单位应当及时回复。”由于“我国对于司法机关令状制度的研究尚不深入，尤其是民事行政检察工作的令状制度，更是鲜见研究。”[1](p44)那么，检察令状是否具有可行性，可否以此为契点改进行政执法检察监督方式的逻辑图系，从而进一步提升行政执法检察监督的实效？这是本文研讨的核心所在。

一、行政执法检察监督方式改进的必要性分析

从逻辑上讲，行政执法检察监督之合法存在，是分析具体监督方式的前置要件。尽管行政执法检察监督尚缺乏直接的组织法依据，但其职权来源符合宪法的要求，其合宪性当无异议，这也是行政执法检察监督得以试点实践的“源动力”。②《宪法》第129条规定了检察机关作为国家法律监督机关的地位，《人民检察院组织法》第1条以宪法为依据亦对此作出规定。这种概括性授权，构成“检察机关对行政执法活动进行监督的权力基础”。参见湛中乐：《三个层面构建科学的行政检察监督体系》，载《人民检察》2015年第2期。而且，行政执法检察监督也是十八届四中全会关于依法治国决定的一个重要内容，在中国特有的权力运行机制和司法领导体制下，党的重大决议可以说是行政执法检察监督继续发展和创新的“直接动力”和“政治依据”，其试点实践的正当性获得了政治层面的支持。①党的十八届四中全会《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出：“检察机关在履行职责中发现行政机关违法行使职权或者不行使职权的行为，应该督促其纠正。”因此，虽然行政执法检察监督组织法的直接依据暂时缺失，但这并不影响行政执法检察监督运行的合宪性和正当性。这为后续展开行政执法检察监督具体方式的讨论奠定了一个基本前提。

笔者之所以选择从“监督方式”这一角度来研究行政执法检察监督，主要考虑到其在监督环节上的关键性和特殊性。“监督方式”是否适当、有效，关乎整个行政执法检察监督的实际效果。若以有无规范依据、实践中是否常用为标准，现有的行政执法检察监督方式可分为检察建议、纠正违法意见、支持起诉、提起公诉四种。而这些监督方式在实践中或多或少都存在一些问题，需要进一步改进。

第一，检察建议的弱权性需要刚性监督手段的补充。检察建议的法律定位是“建议”，属于“柔性”的监督方式，“法律行为的弱权力性和法律效果的不确定性”是其突出特征。[2](p111)检察建议的这种定位暗含了被建议人的自主选择权，即被建议人可以接受也可以拒绝，可以回复也可以不回复。如果检察机关采取强制手段严格落实检察建议，则与检察建议本身的“建议”性质不符；如果检察机关不采取强制手段，某些检察建议的效力又会大打折扣。这使得检察建议处于两难境地。在行政执法检察监督实践中，检察建议广泛适用于行政作为、不作为、滥作为以及一些抽象行政行为的监督，且“检察监督手段也十分单一，基本上依赖于向行政执法机关发出‘检察建议’的形式”，[3]这种宽泛性和单一性折射出其针对性和重点性有所不足，使得本来“羸弱”的建议效力更加淡化。

第二，规范不作为类案件更宜使用监督令状而非纠正意见。纠正意见最初适用于刑事诉讼侦查、审判、执行领域的违法行为，《刑事诉讼法》第55条、第203条、第263条对此作了明确规定，《人民检察院刑事诉讼规则（试行）》进行了细化，并对纠正意见和纠正违法通知书作了进一步区分，比如情节较轻的违法情形适用纠正意见，情节较重的违法情形适用纠正违法通知书。②比如《人民检察院刑事诉讼规则（试行）》第567条：“人民检察院根据需要可以派员参加公安机关对于重大案件的讨论和其他侦查活动，发现违法行为，情节较轻的可以口头纠正，情节较重的应当报请检察长批准后，向公安机关发出纠正违法通知书。”第569条：“人民检察院发现侦查机关或者侦查人员决定、执行、变更、撤销强制措施等活动中有违法情形的，应当及时提出纠正意见。对于情节较轻的违法情形，由检察人员以口头方式向侦查人员或者公安机关负责人提出纠正意见，并及时向本部门负责人汇报；必要的时候，由部门负责人提出。对于情节较重的违法情形，应当报请检察长批准后，向公安机关发出纠正违法通知书。”随着民行司法改革的深入，纠正意见的监督方式被引入到民行检察监督领域，并在《民事行政检察文书样本（试行）》中规定了“纠正违法通知”的形式。虽然纠正意见或纠正违法通知书的适用范围有所扩大，但“实践中被监督者违法不纠的情形较为普遍，监督者往往束手无策”。[4](p1266)而且，纠正意见或纠正违法通知书一般适用于违法作为类案件，对于行政机关不履责的不作为类案件，由于相关行为尚未发生，用“纠正”一词似乎不妥，反之以督促令的方式“督促”其履职更合乎逻辑和情理。

第三，较之间接监督方式的支持起诉，检察令状可以更直接地监督行政违法行为。有学者指出在行政执法检察监督中可以适用支持起诉的监督方式。[5](p144)支持起诉的对象包括遭受违法行政行为侵害的公民、法人或其他组织，当其基于不敢诉、不愿诉、不会诉等各种原因未提起诉讼时，检察机关作为第三方“可以支持公民、组织起诉，有效地缓解弱势群体怕起诉、起诉难的问题。”[6](p70)支持起诉这种间接监督行政执法行为的方式，侧重于对违法行政行为受害方的诉权保护，其适用范围较为有限，真正实施的效果也有待考量。

第四，检察公益诉讼系最后保留手段，检察令状作为一项有益的补充，有利于提升监督效果。根据全国人大常委会授权公益诉讼试点的决定，③检察机关“提起公益诉讼前，人民检察院应当依法督促行政机关纠正违法行政行为、履行法定职责，或者督促、支持法律规定的机关和有关组织提起公益诉讼。”参见2015年7月1日通过的《全国人民代表大会常务委员会关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》。检察公益诉讼不能直接提起，必须经过督促履职或者督促、支持起诉的诉前程序，若行政机关仍不履行相应职责或者提起诉讼，并导致国家和公共利益持续被侵害的，检察机关才可以向法院提起公益诉讼。行政检察监督公益诉讼的范围有限，目前仅适用于生态环境和资源保护、国有资产保护、国有土地使用权出让、食品药品安全等少数领域。除适用范围有限外，检察公益诉讼提起的程序也较为烦琐，一般作为行政执法检察监督的保留手段使用。在此之前，如果能够通过检察令状等方式，督促行政机关及时履行法定职责或纠正违法行为，不仅符合最高立法机关设立诉前程序的目的，也有利于减少诉讼案件数量，提高行政执法监督效率。

综上，现有检察监督方式均存在一定不足，需要一种刚性的、直接的、有效的监督方式予以补充，一般而言，令状式的监督方式具有命令性、直接性、确定性、有效性等特征，可以有效弥补现有监督方式的不足。而且，现有监督方式边界不清晰，相互配合不紧密，未形成一个行之有效、科学完整的逻辑图系，这已经严重影响到行政执法检察监督的实际效果，故有必要引入一种新型的令状监督方式，并以此为契机促进行检察监督方式的整体改进，从而形成一个配合有序、适用灵活、逻辑清晰的检察监督方式图系。

二、检察督促令语义界定及原理证成

（一）检察督促令缘起、含义及特征。

检察督促令之“督促”，系借鉴了民事诉讼“督促程序”之概念；检察督促令之“令”，则缘于域外令状制度。

首先，从民事诉讼“督促程序”观之，一般认为督促程序起源于德国1877年的民事诉讼法，我国民事诉讼法也对其进行了规定，其通常含义是指债权人请求法院以支付令等形式，督促债务人履行特定给付义务的程序，其目的是督促特定当事人履行一定的作为义务，履行标的系特定数量的金钱或有价证券。可见，督促程序的内在指向是比较明确的，即对不履行义务的当事人通过司法程序敦促其积极履行义务。这种借助司法力量监督、催促不作为当事人履行义务的意指，具有较强的导向性和适用性，对于督促不作为不依法履责的行政机关积极履职，也具有较强的借鉴意义。

其次，从域外令状制度观之，英国是典型的适用令状制度的国家，其司法令状分为禁止令、阻止令与执行令等各种形式，分别起到禁止、阻止行政机关作出或执行特定决定，以及命令行政机关履行法定义务的作用。[7](p139-148)特别是执行令（mandamus），系法院针对行政机关不作为签发的司法令状。从当前来看，域外的司法令状一般由法院审查后签发。显然，检察督促令不能照搬域外司法令状制度，因为我国检察机关的定位为法律监督机关，而不是居中裁判的司法机关。这里之所以先提到域外的司法令状，只是借用了司法令状的名称和功能，据以探讨通过“令状”的形式，实现检察权对行政权的监督和制约。

结合行政执法监督和令状形式的特性，本文所涉的检察督促令，是指检察机关依法履行法律监督职权过程中，发现行政机关执法存在不履职、不起诉、不执行等不作为行为的，向被监督机关发出的具有强制执行效力的法律监督文书。检察督促令应当具有以下特征：一是命令性，这主要是指效力的强制性。命令性是检察令状的首要特征，体现出检察督促令作为一项刚性手段的存在，即检察督促令一经发出，就具有一定的强制效力，被监督的行政机关应按照令状的内容及时履行相应的职责，若不执行检察令状将面临否定性法律后果。二是确定性，包含内容的确定性和对象的明确性这两层含义。内容的确定性是指检察督促令要求被监督机关所执行的监督意见必须是清晰具体的，不能含糊不清。对象的明确性是指检察督促令适用的行政活动类型比较明确，针对的是行政机关不履职、不起诉、不执行等不作为行为，而不是违法作为行为，若行政机关不纠正违法作为构成新的不作为时，可以适用检察督促令再次督促其履行职责。三是监督性，即检察督促令是检察机关为履行宪法所赋予的法律监督职权而签发的令状，体现的是国家法律监督权，这是一种特定意义上的法律监督权，是检察权对行政权所实施的一种必要监督。四是程序性，即签发检察督促令必须经过严格的程序，督促令所涉的具体案件可以交由独任检察官承办，也可以交由检察官办案组承办。独任检察官、主任检察官在职权范围内对是否签发督促令作出决定，检察督促令以人民检察院的名义提出的，还需经检察长（分管副检察长）或检察委员会讨论决定。

（二）检察督促令之原理证成。

检察督促令本质上涉及的是检察权对行政权的监督，包括监督的正当性、监督的限度和方式等问题。所以，从权力运行的关系上看，检察权与行政权的关系是检察督促令原理论证的核心问题。

从现代权力关系的角度而言，检察权、行政权以及审判权具有各自的权力边界，不能相互僭越。审判权不必多言，它是独立于检察权和行政权之外的居中裁判性权力，而检察权与行政权之间的关系则较为复杂，有的国家或地区将检察权视为行政权的一种，如日本的检察权本质上主要为行政权。[8](p152)有的国家或地区的检察机关独立于政府和公民，比如英美两国的检察机关可以作为政府或公益的代表参与行政性的诉讼，[9](p47-48)[10](p153-157)这种检察权则具有司法性质。总体来看，检察权在域外主要表现为一种制衡性权力，“‘行政执法检察监督’的说法在西方国家学术探讨及法律实践中并不常见，尤其在属于英美法系等国家的法律制度中，甚至连‘监督’(supervision)的概念都极少使用，而代之以“制衡”(checks and balance)加以表述。”[10](p153)我国对于检察权的性质和属性，同样存在多种不同认知。有观点将检察权归于行政权，进而主张取消检察机关的法律监督职能；也有观点将检察权视为司法权，主张应在司法语境下考察其法律监督权能；还有观点主张在检察机关法律监督职权的基础上，其只能行使有限的法律监督权。②相关文献分别参见：陈卫东：《我国检察权的反思与重构》，载《法学研究》2002年第2期；万毅：《检察权若干基本理论问题研究——返回检察理论研究的始点》，载《政法论坛》2008年第3期；邓楚开：《实在法视野下的检察权性质与地位》，载《法治研究》2010年第7期。

笔者认为，对于检察权与行政权的关系问题，应当基于我国宪法所规定的特殊的政制体制进行分析。在我国宪法所规定的以全国人大为主导的权力架构体制中，检察权与行政权、审判权、军事权等权力并列为国家权力。既然作为一项国家性的法律监督权，检察权对行使行政性权力的行为进行监督乃应有之义。检察权具有积极、主动性，行政权也具有主动、扩张性，权力运行的过程中难免会因各自内在的张力而发生互相碰撞的情形。检察权和行政权具有各自的边界和功能，检察监督的关键在于，如何把握好检察权对行政权监督的边界和限度，一个基本的观点是，“行政检察监督要遵守行政权运行规律，尊重行政机关的专业性和优先判断权，检察监督不能代行行政权，也不能代行公民诉权。”[11](p24)笔者认为，这种内在尊重和尊让可以视为检察权监督行政权的第一道防线。具体到检察督促令角度，从外在显性层面，可以采取“明显”的标准作为第二道防线，即将明显不合法、不合理的行政执法不作为行为纳入检察督促令监督的对象，因为这些行为已经超出一般正常人的预期、违反了一般正常人的良知、侵犯了正常的国家和社会的公共利益，当行政机关不主动履行或依法作为时，检察机关可根据宪法赋予的法律监督职权，通过检察督促令等方式对其进行检察监督。

三、行政执法检察督促令实施的可行性

检察督促令是对行政执法监督方式的补充和创新，符合检察权监督行政权的原理，也符合检察机关作为国家法律监督机关的定位。实践中行政执法检察督促令是否具有可行性？笔者认为，这可以从检察督促令的内在优势、现实探索和学理研究以及检察监察体制改革的可预期性方面进行分析。

（一）独特的内在优势是实施检察督促令的重要支撑。

检察督促令区别于检察建议、纠正违法通知等检察监督方式的一个重要方面，就是采取“令状”形式“督促”和“监督”行政违法行为。结合检察督促令的特征，令状形式至少具有如下内在优势：一是适用对象更加明确。不同的违法行为应该适用不同的检察监督方式，督促令针对的是不履职、不起诉、不执行的违法行为，适用对象更加明确，其与检察建议、纠正意见等违法作为类的监督方式结合使用，有利于实现检察监督方式的类型化和谱系化。二是使用方式更加灵活。检察督促令采取的令状形式是一种灵活性措施，检察机关可以针对不同的行政违法情形酌情适用，而不须拘泥于特定的程式。三是效力具有适度强制性。与检察建议、纠正违法意见等方式相比，司法令状形式在意涵和程序上更加正式，语意本身和实施效力上暗含一定的刚性，其督促效果更加明显，有利于弥补检察建议等弱性监督手段的不足。四是后续保障措施更加完善。若行政机关不履行检察督促令，在过去，检察机关可采用反贪渎职等职务调查权促其履行。虽然国家监察委员会成立后，这项职权已从检察机关剥离，但随着监察委员会权限加强和地位提升，检察机关可以将线索转办给监察委员会以及提起刑事公诉，转办和公诉本身就是一种潜在的威慑力量，即便不予转办，检察机关仍可通过检察公益诉讼等方式，保障检察督促令内容的实现。

（二）实践探索和学理研究奠定了督促令实施的必要基础。

检察督促令作为一个新生事物，虽然尚无明确的法律条文对其予以规范，但是党的十八届四中全会决议明确指出，检察机关有权“督促”行政机关纠正违法行使或不行使职权的行为，至于如何“督促”，采取何种具体的方式“督促”，检察机关应具有一定的自主探索权限。从当前的实践探索和运行情况来看，贵阳市检察院已经先行一步，创新使用了检察督促令的方式以推进行政执法检察监督工作。贵阳市人大常委会2013年施行的《贵阳市建设生态文明城市条例》规定了环境诉讼案件或事件的处理中，行政执法检察监督可以采取“督促令”的方式。①参见《贵阳市建设生态文明城市条例》第38条第1款。贵阳市检察院以此为契机，在多起环境保护诉讼和非诉讼案件中使用检察督促令的形式，督促行政机关、企业等相关主体依法履行环境保护的职责或义务，并取得比较好的监督效果。②参见：宋国强，任磊，杨彰立：《检察督促令让法律监督不留空白》，载《法制生活报》2014年10月22日第1版；任磊：《充分发挥“检察督促令”的生态保护法律载体作用》，载《当代贵州》2014年第31期。从学理研究层面看，学界对行政检察监督采取“检察令状”的形式已有了初步研究，“……行政检察的工作模式以独立调查为基础，以检察建议和令状为主要方式，检察令状针对特殊情形、紧急情况，作为体现检察权威的重要表现。”[12](p62)可以说，党的决议、实践的探索以及学理的分析都为行政执法检察督促令的实施做了有益的铺垫。

（三）监察和检察体制改革使检察督促令的实施具有可预期性。

当前我国监察体制正在进行重大改革，根据2016年11月中共中央办公厅印发的《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点方案》，我国行政监察体制改革的路线图日益明朗，即逐步建立起国家监察委员会体制，监察委员会将实现对行使公权力的公职人员监察全覆盖。国家监察体制的改革为行政检察制度的完善提供了新的契机。根据上述改革试点方案，国家监察委员会的工作重点定位在党风廉政建设和反腐败斗争方面，其性质是党统一领导下的国家反腐败工作机构，而“检察机关的反贪等部门将转隶成为监察委员会的职能部门”。[13]值得注意的是，这并没有改变检察机关系国家法律监督机关的宪法定位，对于行政机关的不作为、乱作为等行政违法行为，检察机关仍可以行使检察监督之权。有学者指出，虽然检察院会因一部分“主业”被剥离短期内受到影响，但长期来看检察机关可以更加集中精力做好刑事案件公诉、民事行政检察等其他法律监督工作。特别是在民事行政检察、公益诉讼等方面，检察机关还有很大的空间，可以做很多工作。[13]在此大背景下，应当进一步创新行政执法检察监督的方式，比如通过“令状”等形式加强行政执法监督。总体来看，相较于监察委员会的反腐败职能，行政执法检察监督令对违法行为处理的程度较轻，但若发现存在贪污贿赂、失职渎职等情节严重的，检察机关则再移交给监察委员会。二者处理程度一轻一重，相互补充，可取得行政执法监督的最佳效果。

四、以检察督促令为契点构建的监督方式图系

行政执法检察督促令如何与现有各种监督方式相互补充、相得益彰，最终形成一个比较成熟、完善的行政执法检察监督方式图系，从而实现对行政公权的有效监督，这是本文关注的一个核心议题。

图1 行政执法检察监督方式图系

（一）行政执法检察监督的对象。

行政执法检察监督体现的是对行政权的监督，监督的对象应是行政机关的行政执法行为，不包括行政相对人的违法行为。而且应当进一步限缩为行政机关的具体执法行为，不应包括行政机关制定规范性文件等抽象行政行为。这主要是为了避免检察权过度介入行政权领域，同时也是考虑到行政检察监督的直接法律依据尚存在不足、检察监督的力量还比较薄弱等现实情况。所以，笔者主张行政执法检察监督的对象范围应当有所限缩，主要针对行政处罚、行政强制、行政执行等具体行政执法行为。①有学者将行政违法行为检察监督的对象进一步细分为“不利行政决定”、“授益性行政决定”及不作为，并认为监督的对象也不宜包括行政机关制定规范性文件的抽象行政行为。参见：谢玉美、刘为勇：《行政违法行为检察监督程序论》，载《行政法学研究》2017年第1期。

（二）行政执法检察监督方式的逻辑体系。

就行政执法检察监督方式的内在关系来看，结合日常执法实践，行政机关的具体执法行为可分为作为类行政行为和不作为类行政行为。

1.作为类行政行为。依据违法程度的不同，又可分为一般轻微违法行为及情节较重违法行为。对于一般轻微违法行为，如行政执法程序存在小瑕疵，由于未对行政相对人的合法权益造成实质性伤害，也未根本动摇行政法秩序之根基，检察权不宜过度介入其中，可以通过比较柔性、和缓的监督方式“建议”行政机关予以纠正。在现有的监督方式中，检察建议的性质定位是“建议性”、“意见性”的，本身并不具有强制执行力，这种监督方式与一般轻微违法行为的监督正好契合，所以可将检察建议这种监督方式的适用范围对应为一般轻微违法行为的监督。对于情节较重的违法行为，如主要事实认定错误、严重违反法定程序或滥用职权这类严重侵害到行政相对人的实质合法权益的乱作为行为，检察机关应使用态度强硬些的监督方式责成其立即纠正。现有检察监督方式中，纠正违法通知的措辞语气更加直接明了，语义内含“责成”、“责令”之意，具有强制性意蕴，故而，对于情节较重的违法行为以纠正违法通知的方式要求其立即纠正，较为妥当。

2.不作为类行政行为。不作为类行政行为在性质上属于怠于履行职责的行为。结合怠于履职的原因，检察督促令的具体适用可以细分为履职督促令、起诉督促令和执行督促令。

（1）履职督促令。这适用于最为常见的行政执法不作为，如不予受理、不予查处或拖延办理等情形，由于行政机关的消极不作为、不履职责，任由侵害国家、集体、社会利益和公民合法权益的事项蔓延，使得既有权益得不到保护、合法的秩序得不到维护，此时检察机关应当主动督促其履责，这是检察督促令适用的最主要情形。不过，行政管理领域事项错综复杂，较常见的有公安、资源、城建、工商、环保等四十多个行政管理领域，②《民事诉讼法》第15条规定：“机关、社会团体、企业事业单位对损害国家、集体或者个人民事权益的行为，可以支持受损害的单位或者个人向人民法院起诉。”第55条规定：“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。”那么履职督促令是否适用于当前所有这些领域呢？从贵阳市检察督促令的实践来看，其只适用于环境保护等几个特定领域。但是，笔者认为宪法赋予检察机关的法律监督权是普遍性监督权，而不是个案性监督，“根据检察机关的‘国家法律监督机关’的性质界定，检察机关对行政违法行为监督的范围应包括行政机关在所有行政管理领域（如环境、工商、质监、卫生、治安、教育、科技、文化、互联网等）的所有违法作为和违法不作为。”[14]所以理论上，检察督促令可及于所有行政管理领域。但考虑到现实情况的复杂性和行政机关的可接受性，可以先将监督的侧重点放在维护国家利益、社会公共利益和集体利益方面，[12](p63)比如先从涉及人数众多、矛盾尖锐、直接影响社会稳定和安全的环境保护、土地资源、食药安全、社会保障等重点领域展开试点，再逐步铺开扩及其他行政管理领域。另一个问题是检察机关如何发现适用履职督促令的案件线索。一般情况下可以采取两种方式：一是主动介入方式，检察机关民行部门自行发现或者内部其他部门发现行政机关违法行为后主动开展行政执法检察监督。如土地征收征用、城市房屋拆迁、公共环境保护等涉及重大公共利益和社会影响强烈的案件，检察机关可以主动介入督促行政机关依法履行职责。二是被动启动方式，检察机关根据第三方提供的线索，如群众举报、法院移送和人大督办等，对严重违法的行政不作为予以监督。

（2）起诉督促令。这种方式适用于重大环境污染、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，有权提起民事诉讼的行政机关怠于提起诉讼时，或者对损害国家、集体、个人民事权益的行为，法律规定的行政机关怠于支持起诉时，检察机关可向相关行政机关发出督促起诉之令状，敦促其履行提起诉讼之职责。支持起诉、公益诉讼这两种监督方式，均来源于民事诉讼法的相关规定，支持起诉、提起公益诉讼的主体均包含“机关”这一类型。①《民事诉讼法》第15条规定：“机关、社会团体、企业事业单位对损害国家、集体或者个人民事权益的行为，可以支持受损害的单位或者个人向人民法院起诉。”第55条规定：“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。”当前，检察机关已明确可以作为支持起诉和提起公益诉讼的主体。②检察机关“提起公益诉讼前，人民检察院应当依法督促行政机关纠正违法行政行为、履行法定职责，或者督促、支持法律规定的机关和有关组织提起公益诉讼。”参见2015年7月1日通过的《全国人民代表大会常务委员会关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》。除检察机关外，在“机关”这一类型中，是否还包括行政机关以及其他行使行政职权的组织？从民事诉讼法的文本含义看，无论是“机关”还是“法律规定的机关”，很难将行政机关以及其他授权行使行政职权的组织排除在外，如“针对遭受损害的国有资产或社会公共利益，监管单位不行使或怠于行使自己的职责时，检察机关可以督促有关监管单位履行职责依法提起民事诉讼，保护国家和社会公共利益。”[15](p52)故而，这里的“机关”应作宽泛理解，应包括行使行政职权的行政机关和授权组织等行政主体，而且这是一个不可忽视的可以提起民事诉讼的主体。若这些主体日后像检察机关一样获得人大授权，其支持起诉和提起民事公益诉讼就成为行政机关的一项法定职责，如果相关的行政机关怠于履行该项职责，致使国家、集体、公共利益遭受严重损失，检察机关同样可以通过督促令的方式督促其履行职责。正如有学者指出，赋予行政机关民事公益诉权，实际上是行政机关通过诉讼实现其公共管理的职责，一旦具有了这项职责，就必须履行，放弃职责即构成失职，这正是检察机关督促起诉制度存在的基础。[6](p70)

（3）执行督促令。这适用于某些行政机关收到检察机关发送的检察建议或纠正违法通知后，置若罔闻仍不依法履行相应职责的，检察机关可以向其发出督促令，督促行政机关落实检察建议或纠正违法行为。这是基于如下考虑，为避免检察权对行政权的过度干涉，不应赋予任何现有的检察监督方式具有可以直接强制执行的效力，否则会打破检察权与行政权之间的平衡。若出现行政机关不履行检察机关发送的检察建议或纠正违法通知的行为，这又转化为一种新的怠于作为（即不作为）的情形，此时检察机关可以进一步发出执行督促令作为一个中间缓冲以敦促其履行。

（三）检察公益诉讼应作为一项保障性监督方式存在。

“人民检察院提起公益诉讼具有必要性，这一点从人民检察院的自身定位以及人民检察院一年多来对公益诉讼的试点效果来看，已经得到很好的证明。”[16]申言之，从权力性质上看，检察权是与行政权相并列的国家权力，公益诉讼权本身也是一种法律监督权。由检察机关对严重侵害公共利益的行政违法作为和不作为行为提起公益诉讼，是检察机关行使法律监督权，通过检察权监督行政权的一种有效手段。从诉讼法理上看，检察公益诉讼中检察机关只是依照法律监督的职权作为“原告”启动行政公诉的程序，并不对被公诉的行政机关的行为作出司法终局判断，最终行使这项司法判断权的是法院。

从内在优势上看，个人提起行政公诉调查取证难度较大，大部分社会团体或组织与行政机关有着千丝万缕的联系，只有检察机关能对行政权行使的过程进行有效的监督制约。而且，“检察机关在获取证据、举证能力、技术手段以及对法律法规的理解等方面，基本上与行政机关保持平衡，符合权力对等和抗衡的法治精神。”[17]从监督限度上看，检察机关提起行政公诉仍须遵循司法谦抑原则，检察机关行使的只是“监督”、“督促”职能，不能越俎代庖“干涉”、“代替”行政权。对于履职督促令、起诉督促令，行政机关仍不履行的，才需要引入第三方司法权的力量，以保持检察权与行政权之间的平衡，即通过检察公益诉讼的方式以确保督促令内容的实现，而非直接赋予其强制执行的效力。对于执行督促令，若行政机关仍不履行，别无他策之下，检察机关只有提起检察公益诉讼以确保其内容实现。当然，如果行政机关怠于履责的行为已涉嫌渎职犯罪的，检察机关应当转交国家监察委员会，追究有关人员的刑事责任，而不是再提起检察公益诉讼。从法律依据上看，检察公益诉讼已经获得最高立法机关的授权试点，即2015年7月1日全国人民代表大会常务委员会已经作出关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定，目前来看部分地区开展检察行政公益诉讼的试点效果良好，进一步通过立法予以完善检察公益诉讼已基本形成共识。[18]由上可知，检察公益诉讼作为行政执法检察监督的一项保障性监督手段，不仅是必要的，也是可行的。

结语

行政执法检察监督在实践中已经取得良好的成效，其对于促进依法行政和维护公共秩序也将会发挥更大的功效，但这均离不开对行政执法检察监督方式的整合和优化。正如前文所言，将检察督促令方式引入行政执法检察监督不仅“可以”，而且“可行”。而以此为契点，重新界分检察建议、纠正违法通知、检察督促令、检察公益诉讼的各自边界和适用情形尤为必要。这种界分有利于整合零散的和碎片化的检察监督资源，从而促进行政执法监督方式的谱系化和规范化，最终实现行政执法监督效果的最大化。我们期待立法和实践层面能够对这种谱系化的监督方式引起重视，以促使其取得最终实效。

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