江西省耕地集中连片规模经营难题破解的对策思考*

余艳锋，彭柳林,2

（1.江西省农业科学院农业经济与信息研究所，南昌 330200；2.江西财经大学产业经济研究院，南昌 330013）

江西省耕地集中连片规模经营难题破解的对策思考*

余艳锋1，彭柳林1,2

（1.江西省农业科学院农业经济与信息研究所，南昌 330200；2.江西财经大学产业经济研究院，南昌 330013）

耕地规模化经营既是当前生产力发展必然要求，也是农业现代化现实选择。耕地碎片化、集中连片规模经营难成为制约江西省耕地适度规模经营和农业现代化发展障碍。鉴于此，系统研究江西省耕地集中连片规模经营的有利条件和现实困难，通过借鉴江西省绿能农业发展有限公司“土地托管”模式、蒙城县“一块田”模式与修水县“确权确股不确地”模式经验，提出破解耕地集中连片规模经营难对策：一是深化确权工作，科学有序推进土地流转；二是多部门协同推进，调动农民参与积极性；三是因地制宜采用不同集中连片经营模式，发展农业生产性服务业；四是深化“现代农业示范园区”工程建设，强化引领示范作用；五是基于农地流转市场特征，重点培育当地新型农业经营主体。

耕地；集中连片规模经营；难题；对策

一、引言

2017年中央一号文件《中共中央、国务院关于深入推进农业供给侧结构性改革加快培育农业农村发展新动能的若干意见》提出，大力培育新型农业经营主体和服务主体，通过经营权流转、股份合作、代耕代种、土地托管等多种方式，加快发展土地流转型、服务带动型等多种形式规模经营。随农村经济社会发展多元化，耕地产生分化农户的生产、经济和保障功能，土地流转由潜在需求变为现实需求。耕地规模化经营既是生产力发展必然要求，也是实现农业现代化现实选择。

国外关于土地规模经营研究最早为英国古典农业经济学家杨格的适度比例说，提出为获得最大收益，农场内各部门间及生产经营手段间须保持适当比例，此比例始终在农场内实现。泰勒认为农业经营规模是一种“组合单元”，在一定自然、市场和技术条件下土地、劳动和资本的比例结合单元。日本传统农业经营学代表大规正南建议引入“相对固定”概念，将农业经营中相对固定的基本生产要素称为“经营要素”，将经营体内经营要素的容量定义为经营规模。建议根据特定研究目的或方向，以关键要素总量（绝对量）作为衡量或反映经营规模的主导指标。

国内研究主要集中于以下方面，一是农地规模经营必要性研究。邓蓉等（2007）认为实现农业现代化生产必须解决农户分散、小规模经营，规模化经营在我国农业发展中将发挥重要作用。杨国玉等（2005）认为家庭联产承包责任制以农户分散经营为基本特征，不利于农业持续发展与农业素质提升。柯炳生（2007）认为人口数量多、耕地面积少是我国基本国情。家庭联产承包责任制之下分散的小农经济难以适应我国当前农村经济发展，积极推动土地规模经营，不仅能显著提高农村土地粮食单产量和总产量，还能为我国现代化农业发展提供动力。李忠国（2005）研究世界农业发展史后指出，在所有发达国家和部分发展中国家，农业企业（农场主）经营规模随农业生产力发展水平提高而逐步扩大，适应生产力发展要求。二是土地规模经营条件研究。史继红（2007）实地调研发现，现阶段我国农村许多地区具备通过土地流转和农村劳动力转移实现农村土地规模经营条件，且多地区实施效果显著。马康贫等（2009）认为现阶段土地规模经营为农村土地发展趋势，但应根据当地实际情况合理推动，不可“一刀切”。林善浪（2005）认为推进农地规模经营必须满足三个前提条件：一是农业剩余劳动力向非农产业有效转移，二是耕地流转市场化，三是提高农业比较利益。姚洋（2000）认为社会保障体系不健全，农户不会轻易流转土地，否则将面临生存问题。叶剑平等（2006）和黄祖辉（2008）认为土地产权权属边界模糊易导致土地流转利益主体虚化，阻碍土地流转市场形成。三是土地规模经营实现途径研究。杜国平（2010）研究欠发达地区实行土地适度规模经营的具体模式，指出对于符合条件地区要积极推进，根据当地实际情况采取适宜模式；不符合条件地区应积极创造条件，稳步推进。在具体实施过程中大户经营型、股份合作制等均为可借鉴模式。叶琪等（2005）指出农地规模经营模式有三种，政府主导型、市场主导型及政府和市场互补型。郑文凯等（2006）认为，实现农地适度规模经营主要有两种途径：一是土地集中式规模经营须在具备条件地区逐步实现，不可普遍推行；二是合作服务式规模经营具有普遍意义及较强适应性，是在坚持家庭联产承包经营基础上实现我国农地适度规模经营乃至农业现代化的重要途径。

国内外农地规模经营相关研究较多，提供了丰富的理论和实践基础。但我国农村土地情况复杂多样，农地规模经营问题仍未有效解决，结论亦不统一。鉴此，本文以江西省为例，针对江西省特有地形地貌，借鉴相关经验，从如何打破耕地细碎化，实现集中连片规模经营角度提出对策，以期为长江中下游丘陵山地区域耕地集中连片规模经营提供参考。

二、江西省耕地集中连片规模经营现状与有利条件

（一）整体现状

江西省地貌以丘陵、山地为主，且人多地少是基本省情，据第二次全国土地调查数据显示，江西省人均耕地1.04亩，比全国人均1.52亩少0.48亩，较1996年第一次调查人均耕地1.09亩略有下降。当前，江西省耕地细碎化问题依然严重，如江西省安福县A农户10亩耕地分布在不同方位共17小块。因此，集中连片规模经营水平低，管理粗放，阻碍江西省现代农业发展。

由表1可知，当前江西省种粮大户分布乡镇占比高达74.6%，其中赣州、萍乡地区种粮大户分布率相对较低，分别为24%、70.2%。江西省种粮大户分布村占比低至3.6%，从侧面反映，江西省目前种粮大户以青壮年为主，而留守农村的普通农户仍以老龄人口为主，且兼业现象较严重，农业生产以自耕为主。江西省农业正向适度规模经营转变。从2013年和2015年种粮大户户数对比可知，全省种粮大户数整体下降4.2%，而全省粮食作物播种面积从2013年5 536.275万亩升至2015年5 558.4万亩，说明随种粮补贴政策和种粮规模效益提升，江西省种粮大户平均经营规模有所提升，正向适度规模经营转变。

表1 2015年江西省种粮大户分布情况

（二）有利条件

1.土地确权流转工作居全国前列，土地流转服务平台基本成型

截至2016年9月，全省农地确权证书到户率达95.7%，居全国农地确权登记颁证工作前列。全省搭建11个市级、102个县级、1 454个乡级农村土地流转服务平台，建设市县乡三级农村综合产权交易中心。全省农村承包土地经营权流转面积达1 150.2万亩，流转率为36.2%，超过全国平均水平3个百分点。

2.新型农业经营主体逐步壮大，农业生产性服务水平稳步提升

截至2016年10月，江西省农民专业合作社共4.73万家、家庭农场2.7万家、种粮大户2.83万户，较2013年分别增长42.9%、184.2%和112.1%；省级以上龙头企业890家、农业社会化服务组织10万个，较2013年分别增长15%和42.9%。

3.“现代农业示范园区”建设加速，园区示范引领作用凸显

江西省创新提出“四区四型”园区建设路径，2017年3月江西省提出力争至2020年创建200～300个现代农业示范园，国家现代农业示范区基本实现农业现代化。在现代农业示范园区内率先实现农业现代化，带动全省农业和农村发展，凸显园区先行引领作用。园区内农村承包土地经营权流转率达55%，高出全省平均水平18.8个百分点。截至2016年10月，江西省累计创建11个国家级、66个省级现代农业示范区、112个示范核心园。其中，入驻核心园区省级以上龙头企业360家、农民合作社6 200家、家庭农场5 800家，分别占全省总数的40.4%、13.1%和21.5%。

4.工业化、城镇化率快速推进，农业转移人口增多

随工业化、城镇化建设推进，农村劳动力向城市转移是现代农业发展必然趋势，为土地流转创造有利条件。2015年江西省城镇化率达51.6%，新增农业转移人口落户城镇200万，年均增40万。十二五期间建筑业吸纳农村就业人员超200万。城市规模迅速扩大，吸引越来越多农村人口转移城镇。土地报酬递减规律使得定量土地供养人口有限，加速人口从第一产业分离。农村有限土地与不断减少的人口，有利于土地集中至种植大户和专业合作社，实现农地资源优化配置。

三、江西省耕地集中连片规模经营现实困境

（一）农业经营主体散弱，耕地碎片化严重

据统计，2016年江西省农业户数约864万户，其中种粮大户2.8万户、家庭农场2.7万户、规模合作社4.7万户、普通农户853.8万户，分别占比0.32%、0.31%、0.54%和98.82%。由此可知，小农户式家庭经营仍是江西省农业经营主体。另据调查，江西省耕地碎片化严重，面积1亩以下田块居多，规模经营难度大。

（二）农村基层组织弱化，土地流转协调不力

调查发现，由村委会等基层组织介入协调的土地流转，交易成本及违约风险小，易实现集中连片经营。然而，随大量农村劳动力弃农务工，江西农村“空心化”现象普遍，农村基层组织弱化，土地流转协调不力。据调查，目前仅赣州、鄱阳、九江、樟树等少部分地区村组织介入协调土地流转与整理问题。

（三）土地流转合同期限短，耕种存在“短期行为”

据调查，江西省耕地亲戚间互助、非正式口头协议普遍，而正式土地流转合同期限较短（普遍1～3年）、交易成本高，降低耕地经营效率，承包户耕种短期行为严重，过分追求短期收益，忽视土地资源可持续发展。如万年县种粮大户黄某承包800亩耕地，租赁于十多个农户，合同大多年签，且存在违约风险，违约后承包耕地更难集中连片。此外，某些出租农户要求共享每亩50元规模种植补贴，否则涨租或毁约。

（四）田埂打破与耕地连片难，制约农业现代化发展

据调查，除赣州、泰和、樟树等地可协商去除田埂外，大部分地区农户担心合同到期后耕地界限不明产生纠纷，不允许破坏田埂，产生耕地资源利用不充分、先进农业技术和机械运用受限等问题。同时，部分种粮大户耕地难以集中连片，一是价格或亲戚关系等因素，普通农户将土地流转至不同种植大户；二是农业机械化等社会化服务水平提升，兼业农户和老龄农户普遍，耕地处在种粮大户相对连片的耕地之内；三是农民进城务工存在波动和反复性，或因务工年龄受限被迫返乡，出于生计和生活保障考虑不愿流转耕地，以备失业后回乡务农。

四、探索与启示

（一）江西省绿能公司——“土地托管”实现耕地连片规模经营

大田托管是农户在土地经营权不变情况下，由公司提供产前、产中、产后服务，农户支付服务成本。近年，江西省绿能公司采取“全托管”“半托管”及土地流转三种方式，为农民量身定制“种粮套餐”。公司既可提供从种子、农药、化肥、农机、烘干和销售一条龙全程托管服务，也可由农户“点单”，提供技术指导、机械化耕种与收割、测土配方、科学施肥、稻谷烘干、储存和销售等相应服务的半托管式服务。农户还可将耕地流转给公司，2016年公司流转土地2万余亩，托管耕地3万多亩。同时，江西省绿能公司担保为农户提供“绿农兴义贷”业务。2016年，首批通过银行审批获得贷款者19名，贷款总额达285万元（徐小芳，2016）。绿能公司“土地托管”模式既有效破解“谁来种地”“怎样种地”难题，缓解老龄化问题，增加农户收入，推进农业现代化发展。由表2可知，土地托管模式较传统模式水稻种植亩均节约成本50～60元，利润则相应增加。

表2 江西省绿能公司土地托管农户与传统农户成本收益对比（元/亩）

（二）安徽省蒙城县互换并块“一块田”改革试点

2010年，安徽省蒙城县小辛集乡李大塘村开展农村土地“一块田”改革试点。通过农户协商，互换并块，农户承包土地集中成块，由原先块均一亩地或几分地，转换为块均5～7亩，少数地块突破30亩，为农田水利基础设施建设提供良好条件。同时减少垄沟、水渠、生产道路等占地，整理荒地、闲置地，增加土地面积。如丁堂村开展“一块田”试点后增加土地780亩，增幅15%。此外，“一块田”减少土地流转协商谈判工作量，加速土地规模经营。截至2015年4月，蒙城县95%村民参与“一块田”改革试点，流转面积1 000～5 000亩的经营大户23家，100亩以上家庭农场300多个。推动农业产业结构优化，建成国家级养殖示范场1个，现代农业示范园区6个（汪洋，2016）。

（三）江西省修水县“确权确股不确地”改革试点

修水县黄溪村从2009年开展“确权确股不确地”承包经营权流转实践。以村小组为单位确定耕地所有权，以户为单位明确各农户拥有耕地承包经营权份额，但不确定具体地块，实行承包权和经营权分离，承包权归农户拥有，经营权则转化为股份，依据自愿、有偿原则，统一流转至村委会，村委会遵循优先本组村民、打破组界原则，集中成片流转，规模经营，承包者直接与村委会商谈并签订流转合同，确保流转长期有效，激励承包者增加投入，改善耕地质量；流转费由村委会、村小组、承租者三方依耕地质量协商确定，由承租者付给村委会，再通过村委会支付给村小组，年底以组为单位按人数实行股份分红，节省分户划地成本，实现农户耕地承包经营权保值增值。同时，推行“确权确股不确地”后，黄溪村再未出现违法建房和葬坟现象，实现农村土地资源管理从“被动整治”向“主动遵循”转变（陈美球等，2014）。

（四）启示

通过上述三种模式探索，得出如下启示，一是应坚持家庭联产承包制不动摇，保持农户土地经营面积不变为前提；二是充分尊重农民意愿，激发农民积极性和自治意愿；三是出台相关政策支持农村基层组织引导协调作用，多部门协同治理，建立支持服务机制；四是通过土地托管等方式推进耕地连片规模经营，提升现代农业水平。

五、江西省耕地集中连片规模经营的解决对策

（一）深化确权工作，科学有序推进土地流转

全面推进农村土地确权工作，给农民“确实权、颁铁证”。地方政府应加强并引导土地流转工作，谨防地方政府变引导为主导。健全土地流转经营服务工作机制（戴培煜，2008），建立土地流转共赢方式。同时，针对土地确权和流转进程中因历史遗留、外来人口、边界不清等复杂矛盾：一要保障土地流转的基层组织自主权。二要建立土地流转的仲裁机构。三要完善土地流转服务平台和农村综合产权交易中心（赵丽，2012）。

（二）多部门协同推进，调动农民参与积极性

1.树立典型示范，推广先进模式

充分了解群众和基层干部意愿，组织村干部和农户学习，借鉴全国各地先进经验和适用模式，激发村民参与土地流转积极性。安徽省蒙城县等地实践表明，缺少上级政策、环境支持背景下，基层土地流转易引发矛盾，且互换并块受限。因此，政府应出台相关政策，做好顶层设计并高位推动，成立耕地“互换并块”工作领导小组，开展试点，树立典型示范，实现全面推进。

2.多部门协同推进，建立支持服务机制

实现集中连片适度规模经营是系统工程，关系全体农户，涉及问题多、难度大。政府有关部门应全力协同推进，强化激励政策措施，建立支持服务机制。如农业部门应夯实农业基础设施建设；国土部门对拆除田埂和调整田块致集中连片的，按亩予以奖补；科技部门应搞好科技支持服务；财政部门应提供经费支持和必要奖励等（郧文聚等，2010）。

（三）充分尊重农民意愿，因地制宜推广集中连片规模经营模式

1.借鉴“互换互助并块”经验，统筹划定农户自愿耕种区域

农村基层组织引导、协调和帮助农户以互换并地方式将原有零星分布土地归并整合，打破田埂，将零碎分散土地整合为集中成片耕地，并确权颁证。但是，针对继续从事耕种农户，应统筹规划区域（单志芬等，2010），消除耕地集中连片障碍，实现按户连片耕种。

2.推行土地托管模式，探索承包农户与新型经营主体“共享土地经营权”

当前，全国各地通过合作或购买服务等方式，以承包农户与新型经营主体共享土地经营权为特征的规模经营模式在实践中发挥了重要作用。具体做法，一是发展农业生产性服务业。推行“生产在家、服务在社”专业合作、“全托管”、订单式“半托管”等服务型规模经营模式；二是针对不具备农业人口转移进城条件的欠发达地区，支持共享土地经营权发展（赵鲲，2016）。对采取购买服务等方式与新型主体共享土地经营权的承包农户给予政策优惠。在农机购置、仓储设施建设等方面，对服务规模达标的新型经营主体给予更多优惠措施（徐胜利，2014）。三是对具备农业人口转移进城条件的发达地区，引导共享土地经营权流转走向，实现更高层次农业规模经营。

（四）培育本地新型经营主体，加强耕地流转农户保障

一方面，针对农地流转关系型取向特点，鼓励农村土地经营权向本地新型农业经营主体有序流转，实现适度规模化经营。调查发现，江西省农地流转情感性市场特征明显，即亲友邻居间土地流转相对容易且稳定，外地承包者进入较难。另一方面，应重点加强耕地流转后农户保障。确保农民放心转让土地经营权，调动农民参与土地流转积极性，需要国家建立完善社会保障体系。如流转农户职业技能培训；协商承租大户优先聘用本地耕地流转农民；提高现代农业园区引领示范效果，吸引龙头企业入驻，优化农业产业结构，实现农业品牌化、特色化和集约化发展，促进农民就业增收。

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Countermeasures to Solve Problems of the Concentrated Scaled Management Arable Land in Jiangxi Province

YU Yanfeng1,PENG Liulin2
（1.Agricultural Economic and Information Institute,Jiangxi Academy of Agricultural Sciences,Nanchang 330200,China; 2.Institute of Industrial Economics,Jiangxi University of Finance and Economics,Nanchang330013,China）

At present,scale management of land is both the inevitable requirement of the development of productive forces and the realistic choice of realizing agricultural modernization.But it was difficult to promote the moderate scale management of arable land in Jiangxi Province and the development of agricultural modernization.This paper summarizes the arable land in Jiangxi Province on favorable conditions and practical difficulties of contiguous scale management and learns from the experience of Jiangxi LVNENG agricultural development company"land trust model,"Mengcheng County"a field"mode, Xiushui County"do the right to correct inaccuracies share mode",put forward some suggestions:one was to deepening the right to do the work,scientific and orderly transfer of land;the second was strengthening the role of rural grassroots organizations,autonomous innovation to stimulate farmers wisdom;the third was adopting different centralized management mode,vigorously develop agricultural production services;the fourth was deepening the modern agricultural demonstration park construction,highlighting the leading role of farmland;the fifth was focusing on the cultivation of local new business entities based on the obviously characteristics of emotion.

arable land;concentrated scaled management arable land;difficult problem;countermeasure

F301.21

A

1674-9189（2017）03-0011-07

*项目来源：江西省农业（水稻）产业技术体系项目（JXARS-02）；农业部（水稻）全产业链农业信息预警体系项目（RIJX001）。

余艳锋（1978-），女，副研究员，研究方向：农业经济、农村管理。