农村集体资产进入立法“季节”

今年7月，上海市人大常委会第三十九次会议将对《上海市农村集体资产监督管理条例（草案）》（以下简称为条例）进行一审，标志着本市农村集体资产监督管理条例立法进入了新阶段。

本市农村集体资产的基本情况

一、农村集体资产的由来及定义

农村集体资产的形成，始于上世纪五十年代中期高级农业生产合作社的建立。1956年6月30日，全国人大一届三次会议通过并颁布的《高级农业生产合作社示范章程》，规定社员私有的主要生产资料转为合作社集体所有。1959年4月，中央制定了《关于人民公社的十八个问题》，最早明确了人民公社实行三级（人民公社、生产大队、生产队）管理、三级预算的体制，以生产队作为基本核算单位。1961年6月15日，中央颁布的《农村人民公社工作条例（修正草案）》，明确了“三级所有、队为基础”的集体所有制性质。尽管现存的农村组织制度，已由村民小组、村民委员会、乡镇人民政府替代原有的生产队、生产大队、人民公社，但是经济组织和核算体制没有发生根本性的变化。从上海的情况来讲，绝大部分地区仍保留了“三级所有、队为基础”这一体制，只有少数近郊地区和新围垦的一些地方，特别是村级经济实力较强的地区，实行了生产大队和人民公社（乡镇）的二级核算体制（全市现有村级组织中，有630个村没有队级集体资产）。

农村集体资产是农村集体经济组织成员的共同财富，有以下四个特点：

一是区域性。农村集体经济组织存在特定的地域（社区）范围，一个乡镇、一个村、一个组一般只建立一个经济组织，依法独立开展经济社会活动，承担相应的法律责任。集体经济组织与本区域（社区）户籍人员建立成员关系，成员履行相关权利和义务，承担相关责任。

二是合作性。集体经济组织的资产由组织成员共同所有，经营活动实行民主决策、民主管理、民主监督，经营管理班子由成员民主选举产生，生产经营等重大决策由成员民主决定，选举时实行一人一票的决策方式，资产收益和劳动成果归成员共同分享，权利义务人人均等。

三是排他性。镇、村、组每个集体经济组织的区域范围、资产产权、成员边界是清晰的。按照国家有关法律法规和集体经济组织章程规定，非农村集体经济组织成员或经济实体，不得享受农村集体经济组织的权利，不得占有农村集体经济组织的资产以及享受收益分配，也不得成为该组织的成员。

四是公益性。在公共财政难以全面托底覆盖农村的情况下，农村集体经济组织承担着区域内的教育、文化、卫生、医疗、体育等公共服务和农村公益事业设施建设和相关经费支出。

二、本市农村集体资产的现状

目前，农村集体资产主要分为三类：一是农民集体所有的土地、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等资源性资产；二是用于经营的房屋、建筑物、机器设备、工具器具、农业基础设施、集体投资兴办的企业及其所持有的其他经济组织的资产份额、无形资产等经营性资产；三是用于农村公共服务的教育、科技、文化、卫生、体育等方面的非经营性资产。

农村集体资产情况：截至2016年底，本市农村镇、村、组三级集体经济组织总资产为5347.5亿元，比上年增长12.9%。按照集体经济组织来分，镇级3738.2亿元，村级1568.3亿元，队级41.1亿元，分别占69.9%、29.3%和0.8%；经营性资产3167.3亿元，非经营性资产2180.2亿元。全市农村镇、村、组三级集体经济组织净资产为1627.2亿元，其中，镇级885.1亿元，镇均7.3亿元；村级717.1亿元，村均4276.1万元。

农村土地资源状况：截至2016年底，本市农村集体农用地267.1万亩，其中：全市有农村集体耕地257.66万亩，农村土地承包面积175.4万亩，承包农户60.1万户。建设用地179.1万亩，其中集体经营性建设用地59.2万亩，集体公益性用地17.7万亩，农民宅基地用地68.9万亩，其他建设用地33.5万亩。

农村集体资金情况：截至2016年底，本市农村集体经济组织拥有货币资金825.5亿元。其中：镇级449.4亿元，镇级平均3.7亿元；村级359.6亿元，村级平均2144.3万元；队级16.5亿元。

三、本市农村集体经济组织及成员现状

农村集体经济组织情况。截至2016年底，本市有122个镇级集体经济组织，1677个村级集体经济组织，17215个组（生产队）级集体经济组织。

农村集体经济组织成员情况。截至2016年底，本市农村集体经济组织成员共590万人，其中，现有成员325万人、过往成员265万人，累计总农龄数1.26亿年。

四、本市农村集体经济组织产权制度改革情况

本市较早地启动了农村集体经济组织产权制度改革的探索。到2016年底，上海已累计完成改制1623个村，占全市1677个总村数的96.8%；镇级改制累计完成27个，占全市122个有农村集体资产的镇（街道）数的22.1%。

初步探索阶段。上世纪九十年代初，重点在乡镇企业、村办企业的改制，少数村探索了集体经济组织的产权制度改革。同时，伴随城市化地域扩张带来的村镇合并，上海制定出台了推进农村集体经济组织产权制度改革的相关政策，沪府发〔1996〕34号文和沪府发〔1998〕55号文对上海市撤制村、队的资产处置进行了相关政策规定。1995年，闵行区虹桥镇虹五村等率先实行股份合作制改革，为本市农村集体经济组织产权制度改革积累了经验。

规范发展阶段。2003年5月，本市相关部门下发文件推进改革，明确规定改革试点的基本形式、主要条件和关键环节。2005年7月，市政府召开座谈会，要求在条件允许的地方进行村级集体经济股份合作制改革试点工作。2006年，市农委明确提出坚持“依法、规范、公正”原则，通过明晰股权，让成员享受股金分配，建立农村集体资产新型法人治理结构，健全农村集体资产的民主管理制度和有效监督機制，进一步深化农村集体资产的改革。

稳妥推进阶段。2010年以来，本市积极稳妥推进农村集体经济组织产权制度改革，不断深化村级集体产权制度改革，健全完善组织治理结构，启动镇级集体资产改革试点，形成高效运营的集体资产长效管理机制和运行监测机制，促进集体经济转型发展。2012年，市委市政府联合下发关于加快本市农村集体经济组织改革发展的若干意见（试行），对深化农村集体产权制度改革作出了总体部署。2014年，市政府印发了关于推进本市农村集体经济组织产权制度改革的若干意见，对本市农村集体经济组织产权制度改革的目标任务、基本原则、工作措施、组织保障等问题作出了明确规定，明确要求到2017年基本完成村级集体经济组织产权制度改革，2020年镇级集体经济组织产权制度改革明显推进。

制定农村集体资产监督管理条例的重要意义

一、贯彻中央精神和实施国家有关法律法规的需要

2016年底，中共中央国务院印发了关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见，是新时期深化农村改革“四梁八柱”性质的纲领性文件。文件要求，抓紧研究制定农村集体经济组织方面的法律，依法维护农村集体经济组织及其成员的权益，保证农村集体经济组织平等使用生产要素，公平参与市场竞争，同等受到法律保护。农村集体资产监督管理，虽然没有一部专门的国家法律，但相关规定散见于宪法等国家相关法律法规。因此，制定地方性条例，是对国家法律法规内容的具体实施。

二、维护农村集体经济组织及其成员合法权益的需要

从实际情况来看，产权制度改革前，农村集体资产产权归属不清、分配不公、成员收益权得不到保障的问题依然存在。為此，要在清产核资基础上，厘清产权关系，把农村集体资产的所有权确权到不同层级的农村集体经济组织成员集体，并依法由农村集体经济组织代表集体行使所有权。加快农村集体资产监管的立法进程，加强农村集体资产监督管理，可有效限制极少数人越权违法违纪等行为的发生，从法律上促进农村基层党风廉政建设。

三、促进农村集体经济规范健康发展的需要

集体经济组织的自身发展和管理能力比较弱，从外部环境来讲，区域位置优势较强、靠近城区的集体经济组织经济发展情况较好，而区域位置不佳、处于中远郊的集体经济组织发展经济难度很大。如何适应经济社会发展新形势，继续发展和壮大集体经济，对加强农村集体资产管理提出了更高的要求。加快农村集体资产监管的立法进程，强化管理、经营和服务功能，完善集体资产制度建设，将会激发体制机制活力，促进资产保值增值，壮大农村集体经济实力，实现农村集体经济可持续发展。