老年人权益的良法善治

立法二处

2016年1月，市十四届人大四次会议审议通过了《上海市老年人权益保障条例》（以下简称条例），该条例于2016年5月1日起施行。条例的修订过程，也是不断顺应发展趋势，凝聚共识、体现立法时代性和前瞻性的过程。

立法背景：

《中华人民共和国老年人权益保障法》将积极应对老龄化确立为国家的一项长期战略任务，本市作为全国老龄化程度最高的地区，应对老龄化的要求更高、挑战更多。上海比全国提前20年，于1979年进入老龄化社会。相比1979年，2014年上海户籍人口老龄化程度提高了18.8个百分点，已成为深度老龄化城市。据预测，到2020年，上海户籍老年人口将达到531万，占户籍人口比例超过36%。在老龄化快速发展进程中，独生子女父母成为老年人群主体，少子无子家庭剧增，空巢、失能、高龄等多种现象叠加，各种老龄问题短期内同步呈现，给经济社会发展带来严重挑战。

1998年8月，市十一届人大常委会第四次会议审议通过的《上海市老年人权益保障条例》在保障本市老年人合法权益、促进老龄事业发展等方面发挥了重要作用。但是，随着本市经济社会发展，特别是人口老龄化程度的不断提高，其很多内容已难以适应实践发展的需要。

党的十八届五中全会将积极应对人口老龄化作为坚持共享发展、着力增进人民福祉、实现全面建成小康社会目标的重要内容。面对新情况新要求，认真总结实践经验，以积极应对人口老龄化的立法价值取向，将成熟的具有普遍意义的做法转化成制度安排，对影响长远的问题作适度前瞻性规定，有利于引领推动本市老龄事业持续健康发展。

部分创新条款与实施情况

2016年，市人大常委会顺应发展趋势，对老年人权益保障条例进行了修订。

一、关于医养结合发展。将医疗服务与养老服务有机结合，实现医养结合，使相关服务资源有序共享，是社会各界特别是老年人关注的重点问题。

条例重点明确：一是支持在养老机构内设置医疗机构和老年护理床位，扩大医保对养老医疗服务项目的支付范围；二是发挥社区卫生服务机构平台作用，整合各类医疗卫生和社会资源，与社区老年人托养机构、养老机构开展合作，就近为老年人提供基本医疗护理服务。

实施情况：医养融合深入发展。市卫生计生部门制定了《社区卫生服务中心与养老服务机构签约服务规范》，积极推广签约合作服务模式，养老机构与医疗机构签约率已达到100%，目前全市养老机构内设置医疗机构的达到244家，为65歲以上老年人开展免费体检和健康评估，建立和更新健康档案，设置家庭病床和开展居家护理服务。通过扩充社区配药目录、延长配药量、延续上级医院处方用药，方便老年人社区就医。

二、关于老年照料护理需求评估制度。建立全市统一的老年照护需求评估制度，是实现老年护理服务公平分配的基础，徐汇等部分区已先期进行试点。

根据试点情况提出，建立全市统一的老年照料护理需求评估制度，对具有照料护理服务需求且符合规定条件的老年人作评估，确定照料护理需求等级，作为其享受相应的照料护理服务的依据；对其中高龄、无子女的老年人予以优先保障，对经济困难的老年人给予适当补贴。

实施情况：老年照护统一需求评估全面推开。目前，老年照护统一需求评估已全面开展，全市累计评估3.6万人，按照相应的照护等级派送不同的养老服务。民政等部门注重细化操作规范，开发信息管理系统，加强评估员队伍建设，全市已培训评估员三千余名，确保了此项工作的稳步推进。

三、关于老年长期护理保险制度。老年长期护理保险是在老年人生活无法自理，需要接受照料护理时，通过保险金支付相关费用的险种。拓宽筹资渠道、缓解失能老年人家庭风险、尽快建立长期护理保险制度，已势在必行。

条例明确要求探索建立符合本市实际的老年人长期护理保险制度，完善相关筹资、评估、支付、服务、监管等体系，进而从机制上保障老年人长期照料护理需求的落实。

实施情况：长期护理保险破冰试点。长期护理保险是一项富有前瞻性的重要制度。国家人社部制定指导意见，明确上海列入全国开展长期护理保险制度改革试点城市，市政府相关部门正在研究完善政策方案。今年将在徐汇、普陀、金山先行试点建立长期护理保险制度，同时高龄护理保障计划继续推进并实现全覆盖。

四、关于老年综合津贴制度。条例按照“共享发展”的理念，积极发挥立法引领推动作用，规定本市建立与经济社会发展水平相适应的老年综合津贴制度，率先在全国建立普惠性老年福利制度。

实施情况：老年综合津贴制度有效实施。老年综合津贴制度已于2016年5月与条例同步实施，目前已进入常态化工作阶段。一年来，共受理313.2万人，累计发放资金近61亿元。市委书记韩正同志对相关工作予以高度肯定，批示指出：实施老年综合津贴制度这项工作从立法到实施，市人大与市政府密切配合，各部门执行有力，群众满意，社会反映良好，工作环环相扣，应很好总结，充分肯定。

经验式与前瞻性立法有机结合

回望条例的制定和实施情况，地方立法要发挥引领推动作用，必须把经验式、确认式的立法与能动性、前瞻性立法有机结合起来。条例审议修改工作中，我们注意处理好几个关系：

一是着力处理好目标导向和问题导向的关系。既着眼于构建居家为基础、社区为依托、机构为支撑的社会养老服务体系，又着眼于老年人最关心的问题，重点明确破解难题的途径和办法。

二是着力处理好规范保障与引领推动的关系。受经济社会发展各方面条件的制约，立法制度设计不可能一蹴而就，对操作层面比较成熟的政策措施总结提升为法规规范，对符合养老服务发展方向的前瞻性制度作原则规定，为政府创新探索提供法规依据，也为政策完善预留空间。

三是处理好增进老年人福利与可持续发展的关系。按照党的十八大提出的“全覆盖、保基本、多层次、可持续”的要求，根据本市经济社会发展实际，逐步提高对老年人的保障水平。

四是着力处理好条例与其他法律法规的关系。老年人权益保障涉及的法律规范很多，比如民法通则、婚姻法、继承法、社会保险法、治安管理处罚法、刑法等。2014年市人大常委会制定了《上海市养老机构条例》。条例对上位法和本市相关法规已有规定的尽量不作重复规定或只作原则的衔接性规定。

回望条例审议修改过程，始终坚持科学立法、民主立法：

一是科学把握上海人口老龄化的发展趋势，对一些影响长远的问题作出适度超前的规定，增强法规的时代性和前瞻性。这主要体现在条例有关医养结合、老年照料护理需求评估、老年长期护理保险、老年综合津贴等方面的规定中。对这些重要问题，尽早从立法层面做好顶层设计和前瞻性的制度安排，将为上海未来应对人口老龄化赢得更多主动权。

二是凝聚共识，寻求立法认识上的“最大公约数”。市人大常委会先后在第十八次、二十次、二十一次、二十六次共四次常委会会议上对条例草案进行了审议，经常委会四次审议再提请代表大会审议，这在上海地方立法尚属首次；认真听取代表意见，全覆盖征求市、区和乡镇三级代表的意见，充分发挥市人大代表主体作用，组织全体市人大代表深入社区听取群众意见，有5478名居民参加；认真听取社会各方意见，条例公开向全社会征求意见，累计召开40余次座谈会听取社会各方面不同群体的诉求和呼声。在此基础上，市人大常委会统筹协调，与市政府就有关政策和举措多次沟通协调，使立法过程同时成为凝聚共识、推动工作的过程。