“三位一体”破解“急救不急”

丁贤

自2015年11月，市十四届人大常委会第二十四次会议第一次审议条例草案，至2016年7月常委会会议表决通过，《上海市急救医疗服务条例》（以下简称条例）整个立法过程历时八个月。回顾整个立法过程，条例草案共经历了三次审议方交付表决，包括两次分组审议和一次大会审议，体现了常委会对本条例的高度重视，做到了研究充分、审议充分和修改充分。

破除急救隔阂，着力体现“三位一体”

围绕完善条例草案，法制委、法工委开展了一系列立法调研：在条例草案向社会公开征求意见的基础上，灵活运用座谈会、论证会、研讨会和实地调研等多种调研形式，多方面、多渠道地听取院前急救机构、院内急救机构及其上级主管部门、相关社会组织、人大代表、医护人员、律师、专家和广大市民的意见，并认真吸收采纳。对于社会各方面关注度高、分歧较大的问题，还数次召开专家论证会深入讨论以形成共识。

在立法的指导思想和主要制度设计上，考虑到院前急救、院内急救的救治过程对于患者而言是不可分割的整体，任何一个环节的疏忽、脱节都有可能影响患者的最终抢救结果；同时，也考虑到在院前急救人员到达前，现场其他人员的第一时间救治也十分重要，因此，法制委坚持以院前急救、院内急救和社会急救“三位一体”的急救医疗服务理念为立法指导思想，力求解决社会反映强烈的难点问题，突出针对性和可操作性。这在全国各省市急救医疗立法中尚属首次，有利于破解院前急救、院内急救和社会急救之间的隔阂，全面提升急救医疗服务水平。

急诊扎推，如何解决“请不出”

长期以来，本市各三甲医院急诊室患者集中，医院不堪重负。当前急诊室中有一些患者并非急危重症等需要急救的病人，医院的急诊资源被大量非急诊急救病人占用，在一定程度上影响了真正需要救治的急危重患者，造成了“急救不急”的现象。在常委会审议过程中，如何改变“急救不急”的现象，使得医疗资源得到最大程度的利用，引起了各位常委会组成人员的共鸣。

随后，法制委、法工委带着问题赴上海申康医药发展中心开展立法调研，面对面交流，寻求问题的解决方案。随着调研的深入，实施急诊分级救治，引导患者合理分流，提高急诊科的效率，成为各方的一致共识。同时，很多实施中的细节问题也一再被提及：“急诊分级救治目前仅有行业标准，没有统一的规范性文件，如何操作” “如果有病人质疑医院的分级标准，后续如何处理”等。

随着调研的深入，我们深知急诊分级救治不是光喊喊口号那么简单的事情，而是要设计一整套相互配合的制度，扎扎实实地向前推进。第一步，是要在条例中将急诊分级救治制度予以固化，明确其法律地位，使得这项制度的实施于法有据；第二步，要求市卫生计生部门尽快制定、完善急诊分级救治标准，明确实施的目标和措施；第三步，要求院内急救机构依据急诊分级救治标准，制定本单位的执行制度，引导急诊患者合理分流，逐步实现按照患者疾病严重程度进行分级，并决定救治的优先次序。

条例实施后，令人欣喜的是，急诊分级救治制度已在本市各大医院全面推行。有了法规的保驾护航，急診分级的实施越来越有序，市民的知晓度和接受度也不断提高，越来越多需要急救的急危重患者得到及时有效的救治。

“好人法”如何让善意施救者无后顾之忧

路遇他人突发疾病，该不该救？怎么救？这是摆在每一个施救者和准施救者面前的难题。鼓励和倡导紧急现场救护行为，激发社会正能量，让善心善行没有后顾之忧，是本次急救医疗立法的宗旨之一。因此，条例也被媒体称为“沪版好人法”，在立法伊始便备受关注并被社会寄予厚望。

条例草案规定，因紧急现场救护行为对患者造成损害的，经过合法程序认定，由政府予以补偿。在立法调研过程中，围绕是否免责的讨论和辩论同样激烈。一种意见认为，紧急现场救护行为是一种无偿的、善意的人道主义救助，世界主流“好人法”都明确规定施救者不需要承担法律责任，这样可以鼓励更多的人敢于行善。另一种意见认为，紧急现场救护行为是否免责的问题涉及基本民事制度，属国家专属立法权限，应该根据上位法来规定。还有的意见认为，草案中“由政府予以补偿”规定对施救者的保护力度不够，建议由社会组织通过设立专项基金、商业保险等形式，给予施救人奖励或保障。

由于该问题涉及面非常广，专业性也很强，法制委查阅了国内外相关立法资料，还特地召开了两场立法论证会，邀请了医学、法学、司法系统以及保险业等方面的专家参与讨论和研究。在此基础上，法制委认为：紧急现场救护行为是一种人道主义救助，地方立法应当在全社会鼓励和倡导这一救护行为。为此，条例鼓励“市民拨打120专线电话进行急救呼叫，可以在医疗急救指挥调度人员的指导下开展紧急救助，也可以根据现场情况开展紧急救助，为急救提供便利”，鼓励“具备急救技能的市民，对急危重患者按照急救操作规范实施紧急现场救护”，鼓励“经过培训的人员使用自动体外除颤仪等急救器械进行紧急现场救护”。同时，为了消除施救人的后顾之忧，在全社会营造积极参与急救的良好氛围，条例规定“紧急现场救护行为受法律保护，对患者造成损害的，依法不承担法律责任” “市人民政府应当采取措施鼓励社会组织通过商业保险、奖励、捐赠等形式，支持和引导市民参与紧急现场救护”。

在条例实施后，市卫计委、市医疗急救中心加大了宣传贯彻力度，通过专题电视解读、拍摄急救纪实片、急救培训、急救学术交流等各种方式宣传条例，提高条例的知晓度，力求市民的最大支持和配合。在之后举行的上海国际马拉松比赛中，在每日出行人数最多的轨道交通中，都涌现出了普通市民对突发疾病的患者伸出援手、及时进行救治的事例，这也体现了条例制定的初衷。