预算审查监督条例应时而生

肖磊

党的十八大和十八届三中、四中全会，对加强人大预算审查监督工作、实现全口径预算审查监督提出了新的要求，于2002年1月1日起施行的《上海市市级预算审查监督规定》（以下简称规定）已经不能满足预算审查监督新要求，有必要依照新预算法的要求，对现行工作实践进行总结，同时进行制度创新，制定全市性的预算审查监督条例，进一步推进人大预算审查监督工作。

对接上位法

《上海市市级预算审查监督规定》（以下简称规定）于2001年8月20日，经市十一届人大常委会第三十次会议审议通过，并于2002年1月1日起施行。规定实施十五年来，在加强我市市级预算审查监督，强化预算约束，规范政府预算行为、提高财政资金绩效等方面发挥了重要作用。同时，我国民主法治建设进程逐步加快，国家有关预算审查监督的上位法发生了很大变化，规定在诸多方面已不适应上位法的要求。

2006年，《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》颁布实施，进一步规范了各级人大常委会的监督工作。其中，第三章对人大常委会审查和批准财政决算、听取和审议预算执行情况报告作了具体规定。2014年修订的《中华人民共和国预算法》（以下简称新预算法）较前有大幅度修改，原法79条，新法增加到了101条，修改内容达79处。新预算法在立法宗旨、预决算原则等方面有重大突破，针对全口径预决算、地方政府债务、预算公开等作出诸多创新规定，尤其是在加强人大预算审查监督工作方面，在总结近年来各级人大对预算审查监督的经验基础上，作出了诸多更加细化的规定，如完善人大预算初步审查制度、明确人大对预决算草案的重点审查内容、发挥人大代表和社会公众在预算审查监督中的作用等。

规定已经不能适应监督法、新预算法的要求，新预算法也要求省、自治区、直辖市人民代表大会或者其常务委员会根据本法，可以制定有关预算审查监督的决定或者地方性法规。因此，上海依照上位法的规定，制定了《上海市预算审查监督条例》，以完善预算审查监督的制度规范，保持法制的统一。

回应社会关切

党的十八大以及十八届三中全会，对加强人大预算审查监督工作、实现全口径预算审查监督提出了明确要求。按照全口径的要求，人大预算审查监督范围已拓展到一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算四本预算，审查监督重点由平衡状态、赤字规模向支出预算和政策拓展。此外，随着上海经济社会的不断发展和进步，人民群众的权利意识进一步增强，对人大监督审查预算的要求不断提高，对预算的监督审查日益受到公众关注，希望人大在加强预算审查监督、监督政府管好国家“钱袋子”方面发挥更大作用。人大代表的履职意识也越来越强，尤其对政府预算编制的范围、预算资金使用的状况和效果越来越关注。

以上都对人大预算审查监督工作提出了新的更高的要求，因此，有必要通过制定《上海市预算审查监督条例》，将新预算法的相关规定，结合本市的实际，进一步细化，以指引各级人大及其常委会主动适应当前预算审查监督的新形势，不断改进预算审查监督的方法，提升自身的审查监督能力，充分发挥人大审查监督的作用。

引领制度改革

2014年，为配合预算法的修改，国务院印发了关于深化预算管理制度改革的决定，要求改进预算管理，实施全面规范、公开透明的预算制度，在全面深化财税体制改革的基础上，遵循社会主义市场经济原则，完善预算管理制度，提高财政资金使用效率，加强预算审查监督，建立现代公共财政制度，以促进政府职能转变，实现国家治理体系现代化。

上海原有的规定已经不能满足现实需求，表现在：从立法宗旨来说，规定已经无法完全顺应现代财政管理制度的改革方向；从规范内容看，近年来中央推进的預算管理制度改革若干重点内容，如规范政府债务管理、加强预算绩效管理、建立政府综合财务报告制度等，在规定中均未涉及。因此，迫切需要通过制定《上海市预算审查监督条例》，对本市预算管理改革加以规范、引领、保障和推动。