从强制性供给推动到自发性需求导向：“互联网+”代表工作的演进逻辑

2017-07-24张慧娟

人大研究 2017年7期

张慧娟

进入21世纪以来，随着信息技术和网络技术的快速发展，数字化政府的理念不断冲击着传统治理模式，致使现代政府治理模式与治理技术之间的张力逐渐拉大。2015年3月5日，在十二届全国人大三次会议上，李克强总理首次提出“互联网+”行动计划。事实上，它也是人大信息化建设的延伸和发展。早在1991年，我国人大就提出了信息化建设的概念。2015年7月，国务院正式印发《关于积极推进“互联网+”行动的指导意见》，主动适应经济社会发展的新常态，形成以互联网为基础的经济社会发展新形态。据《中国互联网络发展状况统计报告》的数据显示，截至2016年12月，中国网民规模达7.31亿[1]。面对如此庞大的网民群体，人大代表要发挥好主体性作用，就要将互联网嵌入到代表工作中，适应自媒体时代发展的需要。正如李克强总理所言，“互联网+”未知远大于已知，未来空间无限。

一、问题的提出

“互联网+”代表工作是我国人大建设的长期发展趋势。一方面，代表工作与互联网的融合有利于代表广泛搜集民意、听取民意，实现代表与选民之间的互动交流，使普通大众也能成为意见的主体。另一方面，二者的结合也体现了服务方式向交互式体验的转变，代表与代表之间、代表与民众之间通过互联网实现了互联互通，进而形成新的政治生态。

在欧美国家，“电子议会”成为议会运用信息通信技术进行管理活动的一种民主发展形式，对中国人大的“互联网+”代表工作具有众多可供借鉴的经验。针对全球民主化鸿沟和问题解决鸿沟，尼古拉斯·邓洛普和威廉·尤瑞（2001）发起电子议会关于气候和能源的第一次国际议会听证会，并最先提出“电子议会”（e-parliament）一词。他们认为电子议会使议员能够通过通讯技术和不定时的电话会议或者会晤保持联系，相互交流经验[2]。联合国发展计划署（2003）指出，电子议会就是采取各种信息通信技术来达成提高和加强议会的核心职能和业务的目标[3]。联合国和国际议会联盟（2008）则将电子议会定义为：一个通过信息通信技术变得更加透明、更易于接近以及更负责任的立法机构[4]。从定义的界定中不难看出，电子议会的发展逐渐由改善议会工作效率、效益向议会与公民之间的互动作用转变。

也有学者对信息通信技术在议会中的发展过程进行分阶段阐述。克里斯汀·贝拉米和查理斯·拉布（1999）将信息通信技术在议会中运用分为四个阶段：最低层次是通过提高议会的效率、效益和影响强化议会民主；第二个层次是通过信息和网络技术更好地发布和传播信息；第三层次是公众就自身的问题参与民主过程，并与代表进行互动沟通；第四个层次是为公众提供直接参与公共政策过程的机会[5]。泰斯·金汉姆（2003）则归纳了电子议会发展的三阶段模式：改善议会内部的工作、改善信息获取和传播方式、增进议员与公众之间的交流[6]。

对于电子议会发展的影响因素，欧美国家也有许多学者和机构通过实证研究进行了探讨与研究，并认为主要包括财政资金、议员能力、议员对信息技术知识的熟悉程度、民族文化、公众的认知等。国际议会联盟（2016）提出，资金匮乏以及议员知识的不足是议会有效运用信息通信技术面临的关键挑战[7]。罗克珊·米辛汉（2011）通过对澳大利亚议会的调查研究指出，在部分民众通过信息通信技术表达诉求的同时，其他人也会由于知识、语言能力以及其他阻礙而被排除在这种互动之外[8]。

相对于欧美国家的研究而言，我国学界对人大的“互联网+”代表工作或电子人大建设的研究明显不足。我国人大信息化建设起步相对较晚，关于此类研究的文献也较少，大多集中于宏观概述性的研究，缺乏实证和案例研究，且理论深度不够。因而，从目前我国人大建设的需要和“互联网+”行动计划的推行来看，如何实现互联网和代表工作的良性互动是研究代表履职工作的关键问题。因此，从理论层面上解释和分析“互联网+”代表工作的演进过程、发生机理、影响因素等实属必要。

二、“互联网+”代表工作的演进过程分析

“互联网+”代表工作是将人大代表履职与互联网技术结合起来，形成一个由代表、选民、人大组织机构组成的互动网络，促使选民参与表达民意、代表关注和体恤民情、组织机构协调代表关系，从而构建完善的代表工作体系，创造一种新的政治生态。这种“新”不仅体现在技术和形式上的先进性，而且反映了思维方式、管理模式上的创新性。一般而言，“互联网+”代表工作包含了四个层面的含义：（1）以人大代表为主体，发挥互联网强大的信息分享、交流和传播功能，实时把握社情民意，了解民众诉求。（2）以互联网和信息技术为依托，将人大代表的议案建议办理、代表履职档案管理、代表闭会期间的调研、学习培训等代表工作，以信息化、网络化的形式展开，实现线上和线下、传统与现代之间的融合互通。（3）以代表工作平台为载体，通过建立多种形式的互动交流平台，推进代表联系选民、人大常委会联系代表、代表联系代表的“三联系”制度。（4）以促进民主政治发展为目的，寻找互联网和信息技术与民主政治发展的契合点，提升代表工作的效能。

尽管2015年之前人大信息化建设没有以“互联网+”代表工作的形式表现出来，但是事实上“互联网+”代表工作是人大信息化建设在当前网络环境下的延伸和继续，因而可将人大信息化建设的过程归入到“互联网+”代表工作的演进过程中来。“互联网+”代表工作的演进主要以人大门户网站、人大履职管理平台、代表在线交流平台、微博、QQ、微信等多种载体和抓手的发展表现出来。探究“互联网+”代表工作的轨迹和规律是研究这一实践的重要部分。笔者从时间和空间两个维度对“互联网+”代表工作的演进过程进行分析和解读。

1.时间维度

笔者根据 “互联网+”代表工作演进过程中工作重心的转变，将其分为四个阶段。

基础设施筹备和规划阶段（1998年～2002年）。这一时期，人大信息化建设处于初步萌芽时期，缺乏基础设施的支撑。因此，全国人大首先从配备基础设备设施开始，为信息化建设提供设备和条件。1998年，负责全国人大信息化建设和各地方人大信息化建设指导工作的全国人大信息中心建立，意味着“互联网+”代表工作开始成型。1999年，在推进“政府上网工程”的同时，各级人大逐步购置了电脑等硬件设备，为人大内外部管理网络的建设提供了物质技术基础。2000年3月，中国人大新闻网正式成立，标志着中国人大开启了运用网络媒体进行宣传的新渠道。2002年，召开的全国人大信息化建设工作会议讨论并制定了《全国人大信息化建设规划纲要》，力图对人大信息化建设进行总体战略规划和安排。

人大信息发布和传播阶段（2003年～2006年）。这一时期主要以人大信息的发布和传播为重点推进人大信息化建设的步伐。2003年开始，上海、安徽等地探索性地开通了省级人大网站，开始了以互联网为桥梁和纽带的人大工作之路。2005年，中国人大网正式开通，成为全国人大的官方信息发布、代表交流、公众监督的公共平台。2006年，国家“十一五”规划强调信息化的重要地位和作用，人大电子政务系统明确为国家电子政务建设六大系统之一。同时，全国人大开通了人大“网上新闻中心”，确保重要活动的日程安排和会议信息的即时公开，为公众更好地了解“两会”实况提供了便捷的服务。

代表工作网络的全面建设阶段（2007年～2013年）。这一时期主要以各级人大网站的建设和升级为主，囊括了更多代表工作的子栏目。2007年3月，第十届全国人民代表大会第五次会议前后，中国人大网首次开通了“代表服务专区”，为全国人大代表提供电子信息资料，服务代表凭用户名和密码即可登录服务专区。全国人大门户网站建设不断优化的同时，省市级以下人大门户网站建设也在探索和升级之中。2012年，全国人大常委会办公厅发布了《2012～2017年人大机关信息化建设规划》，并以此为契机，进一步推动互联网技术在人大代表履职工作中的应用。截至2012年，我国省级人大普遍已经建立了自己的门户网站，只有西藏例外，总体在线比重为96.77%。地市级人大层面，总体在线比重为76.20%；区县级人大层面，总体在线比重为24.39%[9]。2013年，全国31个省、自治区和直辖市实现了省级人大网站的全覆盖，是“互联网+”代表工作在全国范围内快速发展的重要体现。

代表与选民之间互动方式和载体的创新阶段（2014年至今）。这一时期主要以发挥新兴媒体在代表与选民互动中的作用为主。自2014年全国人大常委会发布《关于通过网络平台密切代表同人民群众联系的实施意见》后，各级人大的“互联网+”代表工作便开展得如火如荼。首先，浙江、上海、重庆、广西等地纷纷建立代表履职服务平台，集工作信息、议案建议、代表履职、资料库、在线学习等功能于一体，供代表查阅资料、提交议案、跟踪议案及建议办理情况、在线学习、收发邮件等。上海等地方人大也根据选民的需要和特点，提供个性化的服务，通过代表履职手机APP建设实现了代表的移动履职。其次，搭建起了人大代表联系群众的平台，架起了人大代表与民众之间多维度、多形式的联系网络。尤其是通过微博、微信、QQ、博客等自媒体的应用，选民可随时留言、发帖来表达自己的观点和意见。有的代表拥有大量粉丝，影响颇大。2015年，“互联网+”行动计划在官方平台正式推出。目前，我国基本形成了稳定的“互联网+”代表工作网络系统，有待更多形式和内容上的创新元素加入。

2.空间维度

“互联网+”代表工作的推进在空间演进上表现出两个特征，即由东部向中西部地区扩散、相邻省份之间具有扩散效应。相较于中西部地区，东部地区无论在经济社会还是民主政治建设上发展态势都较好。继2004年上海人大网正式开通启用后，北京、浙江、江苏等东部地区相继开通人大网站，以期实现代表工作与互联网技术的融合，提高代表和公众社会管理的能力。相反，中西部地区的互联网技术发展较慢，在人大网站建设上也明显落后于东部地区。据有关数据显示，2009年在全国31个省级行政区中，内蒙古、青海、西藏、甘肃和新疆五个省级人大尚未开通网站。随着互联网技术在全国范围内的发展和普及，“互联网+”代表工作逐步由东部向中西部地区推进，直至形成一种全国性的、普遍性的工作。同时，“互联网+”代表工作在空间演进过程中表现出了明显的相邻扩散效应，如上海和江浙地区、广西和广东、海南等地、湖南和湖北、江西一带。相邻省份之间可能面临相似的问题，很快就能带动周边省份之间的创新学习和合作。例如，当上海市开通人大网站后，相邻的江苏省和浙江省相对于其他距离较远的城市而言，开通网站的时间与上海更为接近。通过这种模仿和学习的方式，各级人大不断创新并努力提升自身的績效水平和服务水平。

三、“互联网+”代表工作的演进模式分析

自1998年我国人大机关开始进行信息化建设以来，“互联网+”代表工作就处于不断演化和发展中。值得注意的是，它的演进并不是一个自动实现的过程，而是有其内在的发生逻辑。“互联网+”代表工作的演进模式经历了从强制性供给推动向自发性需求导向的转变。在实际推进过程中，二者并非替代关系，后者是对前者的发展和创新。

1.强制性供给推动模式

信息化建设和“互联网+”行动计划是中央层面所推动的顶层设计方案。在人大系统中，强制性供给推动模式讲求一种自上而下的演进，在各级人大间的扩散机制表现为始创人大—上级认同推广—仿效人大。20世纪90年代，“互联网+”代表工作刚刚起步，各级人大均没有经验可借鉴。在各种压力之下，自1991年来，全国人大颁发了多部有关互联网和信息技术在人大工作中运用的通知和办法，力图通过自上而下的扩散方式促使各级人大积极执行人大的信息化建设工作。之所以采用强制性的供给推动机制来推进“互联网+”代表工作，主要是基于以下两方面的考虑：

一是解决传统技术与现代治理模式之间的不适应性问题，实现互联网和信息技术与代表工作之间的良性互动。第五次信息技术革命使计算机与现代通信技术二者实现有机结合，并推动世界逐渐进入信息化时代。中国处于全球建设信息高速公路的大潮中，将互联网和信息通信技术引入到政府和人大工作中是全球信息化的趋势使然。

二是提高人大工作的绩效，实现人大代表的有效管理和履职。“互联网+”代表工作的演进是一个社会建构的过程，通过相关政策文本和价值观念，人为地将信息传递给各级人大，并在互动中使他们理解、解释和接受它，以实现其在人大系统中的扩散。互联网能够实现信息在网络中的即时传递，提高代表工作的效率。同时，中国网民规模庞大，这对于人大工作而言也是不可错过的民意获取渠道。

在我国的科层体制之下，对于各级人大而言，上级人大总是占有物质、资金、信息等方面的优势，这也致使各地方人大对上级人大具有较强的依赖性。因此，在强制性供给推动机制之下，各地方人大听取和接受上级人大的强制指令，以获取上级的认同和支持。当然，地方人大也有其自身的利益偏好，在“互联网+”代表工作的执行中可能会出现选择性执行、象征性执行、替代性执行等问题，影响“互联网+”代表工作的整体推进。但是，不可否认，在发展前期，这种自上而下的强制性扩散是当时最为有效的推动方式，确实使“互联网+”代表工作得以快速、强劲地推行下去。

2.自发性需求导向模式

在代表与公众间互动方式和载体不断创新的时期，互联网和信息技术在代表工作中的运用减少了代表与公众之间交流的中间层，使公众可无缝隙地与代表交流，获取人大工作信息，强化自我主体意识。互联网与代表工作的全方位结合所提供的公共产品和公共服务，符合代表和选民的需求与偏好，将人大工作的重点从原来对工作效率的关注上转移到对人的关注上来，引导人大代表与公众共享服务。这种自发型需求导向推动下的“互联网+”代表工作以地方人大的需求为导向，符合地方人大的策略选择，也更有可能扩散到其他具有相似背景和认知的人大组织中去。

经济学中一直有一个观点：有需求才会有市场。只有当社会需要某项事物的创新或者演进时，它才会有在社会中传递和扩散下去的机会。随着互联网和信息技术的发展日益成熟以及人大电子信息系统的渐趋完善，各级人大开始着眼于探究如何结合互联网和信息技术将公众纳入到公共政策与民主政治过程中来。各级人大根据实际需求，采取搭建创新工作平台、创新互动渠道等多种形式实现人大代表履职促进。这种自发性需求导向模式在各级人大间的扩散主要表现为始创人大—仿效人大。

各级人大之所以自发地进行人大工作的创新，主要是由于地方间的竞争与模仿。一方面，各级人大同属于一个关系网络之中，存在一定的竞争关系，尤其是在相邻地区之间这种比较更趋于明显。人大直接接受上级人大的业务指导和监督，同时其财政资金又来源于本级政府的公共财政收入，因此，他们的行为活动受到二者的共同影响。在我国的政治生态之下，地方人大不仅需要考虑社会需求和财政约束，还需要考虑上级权威对自己的创新行为的认可[10]。尤其在中国目前的干部任用体制方面，上级的满意和认可对本级人大工作的推进几乎具有决定性的作用。因而，在资源相对稀缺和有限的情况下，各级人大均会采取各种方式进行创新和竞争，在获得本级政府以及上级人大的认同的同时，也能获取更多政治资源和自身的优越性。另一方面，为了完善代表工作系统、密切代表与公众之间的关系，某个地区人大首先在本级人大内部实现工作方式的自我创新，并加以内化，形成认同感。然后通过跨网络的交流和学习，推动“互联网+”代表工作方式在人大系统内的探索和创新，形成各地人大相互竞争与合作并存的格局。

四、影响“互联网+”代表工作演进的因素

时至今日，“互联网+”代表工作在全国范围内成为了一种普遍性和常态性的工作。它大大缩短了人大组织机构与人大代表、人大代表与选民之间的距离，这种近乎即时即刻的沟通网络是其他民意搜集和反映渠道所难以比拟的。但是，“互联网+”代表工作的演进是一个复杂的过程。它在实践过程中可能会遇到来自各方面因素的影响，包括物质技术基础、能力、公众认知、网络环境等因素。

1.物质技术基础因素

新制度经济学的观点认为，只有当制度的收益大于成本时，制度才会得以创立并扩散下去。“互联网+”代表工作亦然。其一，“互联网+”代表工作建立在互联网和信息技术的基础之上，技术的开发、运营和维护均需要大量资金的投入和支持。这就直接增加了人大电子系统运行的总成本，包括初始成本、运营成本、协调成本、维护成本等。同时，“互联网+”代表工作的收益大多只能以社会效果进行衡量，无法以直观的成本、收益数据表现出来。其二，经济发展水平影响着“互联网+”代表工作的演进。经济发展情况不同的地方，其“互联网+”代表工作的推进程度也存在差异。“互联网+”代表工作由东部地区向中西部地区演进的态势就体现出，经济水平越高，技术发展也越快，代表工作方式就越具创新性和自主性。从“互联网+”代表工作的演进过程不难看出，随着互联网和信息技术的应用与普及，代表工作的重点也由原来简单的信息发布和传播走向了人大组织机构、代表和公众之间的良性互动。

2.人大代表的能力因素

能力是一個比较抽象化的概念，就像是一个“黑箱”式的系统，人们无法直观其内部要素、结构及运行机制，而只能通过其外在的行为表现及社会效果来判断其优劣、强弱、大小、高低[11]。一般而言，一项新技术的运用需要辅之以新的能力。互联网和信息技术是实现民主政治的一个重要手段和方式。作为人大代表，缺乏相关技术能力和水平是阻碍“互联网+”代表工作得以推行的重要原因。一方面，当一个群体中已经形成了固定的工作方式和互动格局时，他们往往不愿打破原有的政治生态和履职氛围，而去接受和适应另一个新的沟通网络。“互联网+”代表工作方式否定了以往“会议代表”“举手代表”的角色扮演，要求人大代表角色的回归，促使代表真正履行其应尽的职责和义务。另一方面，从中央到基层人大，代表的素质和能力参差不齐。越往基层，代表的履职能力和对互联网的了解程度越低。“互联网+”代表工作改变了代表的履职方式和行为方式，需要代表消耗时间、精力学习新的技术和方法，无形之中增加了代表工作的成本，受到那些不懂互联网和信息技术的代表的抵触。

3.公众的认知因素

作为政权的代理人，人大代表代表国家权威，他们依旧压制批评，淘汰“不正确”的观点，并且阻挡不实际的或非法的要求[12]。同时，有些地方人大，尤其是基层人大，建立的“互联网+”代表工作系统甚至只是一个摆设，“会议代表”“举手代表”“无为代表”仍是部分人大代表的代名词，对人大工作的改善和代表与公众之间关系的协调并未起到显著效果，引致普通公众对人大的认同感、信任感降低。作为一项革命性技术，互联网和信息技术提供了影响代表和公众关系的技术潜力。“互联网+”代表工作要获得其合法性基础，就要形成公众普遍认同的共识和理念，在权力分配、价值取向和文化认知上得到他们的接受和认可。但是，纵观各种关于人大工作的新闻报道和文献资料，“私人订制”“国内首创”等字眼相当夺人眼球，却缺乏实质性内容。此外，公众的政治冷漠在网络民主政治中依旧未被消除，他们的参与热情并未随着互联网技术的推进而被激发出来。因此，如何确保代表在决策中考虑到沉默者的利益成为人大工作面临的一大挑战[13]。

4.网络环境因素

为了适应复杂、动态的网络环境，各级人大组织积极响应和推进“互联网+”代表工作。在某种意义上来说，这可能是公共机构在努力向公众表现他们操作效率的进步[14]。但是，由于我国网络治理尚不完善，“互联网+”代表工作在实际运作过程中仍然面临一些问题。一是网络参与者的代表性问题。随着人大制度的不断成熟和完善，我国人大代表的构成逐渐朝合理化、科学化方向发展。但是，在网络系统中，除非了解每个网络参与者的身份信息，否则很难辨别他们是否具有代表性。二是信息的筛选问题。面对互联网时代噪音盖过有效信息而造成噪音溢出的问题，如何有效利用大数据筛选和分析民情与舆情是人大工作面临的又一挑战。互联网时代，也被称为信息爆炸的时代。各种信息充斥了人们的生活，我们甚至无法从中筛选出哪些是需要的，哪些是不需要的。对于人大工作也一样。爆炸式的信息往往将那些真正反映公众诉求的意见埋没，再加之网络监管对部分言论的禁止，都给人大工作带来了新的难题。此外，新兴的信息技术也有可能释放出新的权力和财富的不平等，因此强化信息富有人群和信息频发人群、活跃者和冷漠者之间的鸿沟[15]，并未能对促进公民的政治参与产生实际效果。

五、结论

随着“互联网+”代表工作在各级人大间的演进和创新，我国人大代表和选民间关系逐渐从单向的被动模式转向双向、合作的互动模式。“互联网+”代表工作的推行在时间上具有阶段性特征；在空间地理上，体现出明显的区域扩散和邻近扩散效应。先行的地区能对周边地区和同一区域起到辐射和带动作用。其他地区通过模仿和学习，使这一模式继续在横向和纵向上扩散下去。各级人大推行“互联网+”代表工作一方面可能基于自主实践，另一方面或许来源于上级人大有意识的制度试验设计和选择。当然，在中国目前的政治体制之下，地方人大所作出的创新更多地出于绩效和上级权威认可的考量。“互联网+”代表工作经过近20年的演进，不仅提高了人大和代表工作的效率，而且拓宽了公民政治参与的渠道，为代表和公民主体性作用的发挥提供了基础与条件。但是，“互联网+”代表工作在演进过程中也受到物质技术基础、能力、公众认知、网络环境以及政治文化等因素的影响。

如何实现互联网与代表工作之间的科学结合，成为推进“互联网+”代表工作的关键问题。首先，要促使人大代表形成一种互联网思维，使人大工作与互联网实现真正的良性互动。互联网强调用户体验、用户感知，以用户的满意作为衡量其效果的标准，这与人大工作的核心理念是契合的。因此，要在组织场域内构建一种代表工作与技术之间的长效交流和互动模式，使二者发生化学反应，取互联网技术之长，补代表工作之短。其次，要推进“互联网+”代表工作的制度化，使代表工作更加规范化、程序化、法制化。目前，“互联网+”代表工作并未上升到制度层面，对推进过程缺乏制度性的约束和监管。将其纳入到制度化的轨道之内可为各级人大的“互联网+”代表工作创造更好的制度环境，保障这一工作方式的有效实施。再者，要健全代表工作的运行机制，保证“互联网+”代表工作有序开展。“互联网+”代表工作的推进包括了战略规划、执行、监督、评估反馈等环节。具体到每一个环节，又需要有相应的机制来促使“互联网+”代表工作的运行。因此，要设计出一套涵盖协调机制、监督机制、激励机制、评估机制、补偿机制等在内的涉及全过程的运行机制，以实现“互联网+”代表工作的理想效果。当然，在做好顶层设计的同时，也要发挥各地方人大的职能作用，鼓励和支持他们主动提高自身的创新能力和水平，打造“互联网+”代表工作平台，以支撑组织机构、代表和选民之间的信息共享与整合，真正实现“互联网+”代表工作的价值。

参考文献：

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