政府部门立法表述问题研究

刘将+李振宁

科学的政府部门立法表述可以很好地适应机构改革，传递明晰的法律含义，保持法的稳定性、适应性以及法律体系的统一。

在法律文本中规定政府名称，主要是为了规范执法主体和责任主体，政府部门依法行政，人们依法确定主管部门。立法是为政府立责、为人民立权，如果政府部门名称在立法表述上存在模糊和误解，该部法律相关主体的权责义利关系则处于不稳定的状态。而政府的机构改革，会给法律条文的内涵指向增加更多的不确定性。因此，科学的政府部门立法表述，可以减少法律规定与事实不同带来的冲突，尽量减少立法部门随着机构改革而不断进行法规清理。

一、政府部门立法表述的一般介绍

（一）主管、相关与具体部门

法律法规文本中涉及的政府部门的表述大体可以分为三种：一是“主管部门类”，一般带有“主管” “管理”“行政管理”或“行政主管”等字样，抽象性地表示了行政隶属关系或管理关系，如“农业行政主管部门”；二是“相关部门类”，比较具体规定了政府部门，如“环境保护、财政、文化等部门”；三是“具体部门类”，在法律中直接写明某一机构名称，即“某某局（委）”。另外，还有将政府作为一个整体的表达，如“县级以上地方人民政府”等。

（二）机构类与事项类部门

政府部门的具体名称又可以分为两种，一种是“机构类”，与部门名称相近，如“文化、教育、旅游等（行政主管）部门”，对应着政府文化、教育、旅游等委办局。另一种是“事项类”，不与部门名称直接对应，一般按具体规范的事项来命名，如“土地、食品、农业机械化等（行政主管）部门”，一般可以通过分析找到对应的政府部门。在北京，土地行政主管部门对应着规划与国土资源委员会，农业机械化主管部门对应着农业局。

（三）机构、机关与单位

在法律文本中，与部门类似的表述还有“机构”“机关”和“单位”等，与“部门”的含义和用法不尽相同。

一般来讲，“机关”多用于习惯表达，如“公安机关”。“机构”的范围小于部门，一般特指某一办事机构或内设组织[1]。全国人大常委会法工委制定的《立法技术规范（试行）（一）》（2009）第10.5条指出，法律授权履行监督管理职能的组织机构一般表述为“某某机构”，如“国务院保险监督管理机构”。“单位”涵盖的范围大于部门，可以包含政府机构和企事业单位，如《北京市绿化条例（2009）》第二十四条规定的“建设单位应当组织绿化工程的设计、施工、工程监理等有关单位”，此处的单位就不指代政府部门，而是指绿化工程的相关参与企业。另外“单位”还可以用来泛指所有组织，一般表述为“一切单位或个人”或“任何单位或个人”不得或应当如何。

二、政府部门立法表述的一般原则

在法规起草过程中，表述政府部门应遵循一定的原则。

立法机关应尽量统一立法技术规范，使立法表述更加规范科学。以“土地”事项的主管部门为例，许多法律法规使用的都是“土地行政主管部门”，如《农村土地承包法》《土地管理法》《土地管理法实施条例》等；在2008年和2016年版本的《土地调查条例》和2011年的《土地复垦条例》中均使用的是“国土资源主管部门”这样的表述。不同的表达对于人们理解法条其实并无障碍，或许立法部门也有自己的考量，但差异性的政府部门表述会降低法律在形式上的严肃性。北京市人大常委会2004年曾制定《北京市制定地方性法规技术规范》，就政府部门的立法表述作了规定。

法律文本中规定的政府部门要易于理解，符合人们的惯常用法，贴近生活和实际[2]。政治学上习惯将公检法等机关统称为“国家暴力机关”，但在立法时还是应分别表述，如公安机关、检察机关和司法部门等，而非表述为暴力机构。仍以土地事项为例，则没有必要完全参照机构名称将其修改为“国土行政主管部门”。国土更多的是与国家主权相关的政治概念，多用于机构命名和外交场合；土地是涉及的具体事项，多用于日常交流，易于人们理解。

其次，政府部门的表述应具有较强的适应性，能比较适应社会生活的不断变化和政府机构改革，这也是保障法律文本稳定性的需要[3]。在法規清理过程中会发现，对于部门名称在机构改革后发生变化但在机构名称上可以识别的，如涉及职权合并，则不用修改，如：北京市园林绿化局职责范围包括“绿地管理、林地管理、树木砍伐移植、森林植物检疫、野生动植物保护、木材运输、林木种子苗木、森林旅游”等，上述职责的“行政主管部门”都是园林绿化局，条例中表述为“绿化行政主管部门”“林业行政主管部门”“野生动植物保护主管部门”等的，都不用必须修改为“园林绿化主管部门”。

另外，政府部门的立法表述应适当简化，当然这种简化后的表述要注意表达清晰，注意政府部门之间的区分度和习惯用法[4]。如司法局和法院，前者应表述为司法行政部门，后者表述为司法部门；如交通局和交管局，前者表述为交通（运输）主管部门，后者一般表述为公安机关交通管理部门。

三、政府部门立法表述的具体实操

（一） 立法表述为“主管部门”还是“相关部门”

机构改革更多的不是消灭某项职权，大多是职权在行政部门之间的重新分配。“主管部门”的表述是“虚写”的方法，比较适应充满变动性的机构设置。“相关部门”和“具体部门”的表述是一种“实写”的方法，都不同程度地存在着需要与改革后的机构名称相匹配的问题。总体而言，应尽可能地使用“主管部门”的表述。

例如，商务部是2003年在外经贸部和国家经贸委的基础上组建的，如果一项法律里表述的是“对外贸易主管部门”，那么在2003年前后主管部门分别是外经贸部和商务部，均可以找到责任主体，不影响法律适用；如果一项法律里表述的是“对外贸易部门”，严格来说则无法对应至商务部，商务部的职权范围不只是对外经贸，对外经贸相关事项分散于商务部内若干司局里，如商务部对外贸易司、贸易救济局等。而直接规定政府机构的名称的立法例，虽然使责任主体清晰，但在发生机构改革的情形时，也会减损法律文本的稳定性。假设某地方性法规规定“本省人事厅（局）负责管理本行政区域内的人才市场建设”，2008年国务院人事部、劳动和社会保障部合并为人力资源与社会保障部，北京需将“市人事局”改组为“市人力社保局”，如果以后再一次机构改革，该条款还需要进一步修改，立法机关应尽量避免使用这种立法方法。

全国人大常委会法工委制定的《立法技术规范（试行）（一）》（2009）第10.1条建议法律中一般不写部门的具体名称，《立法技术规范（试行）（二）》（2011）第1.1条建议采取“XX部门（机构）主管（负责）XX工作”这样的表述。《北京市制定地方性法规技术规范》也建议“不写明部门或者机构的具体名称”。

（二）立法表述为“机构类”或“事项类”

“机构类”或“事项类”的部门表述各有利弊。

机构类表述更容易找到名义上的责任单位，如安全生产监督管理部门一般会找安监局，产品质量监督管理部门一般会找质监局。但机构改革涉及职能的变化，这种直接的责任部门对应稍欠灵活性。

事项类部门表述更容易保证法规文本的稳定性。事项类的表述往往对应着某一具体的规制领域或政府机构的某一职权，而该领域事项或职能权限更多的是在政府部门之间进行重新分配，因此机构改革之后也能找到相应的对口部门。例如，《北京市园林条例》中使用了“绿化行政主管部门”这一表述，在2006年前，北京市四环以内的绿化工作由园林局负责，四环以外的绿化工作由林业局负责，机构改革后园林局与林业局合并重组为“园林绿化局”。在表述上使用“绿化”一词，对应着园林局和林业局共同的职权，适应机构改革的变化，也为以后再次机构改革留有空间。事项类表述也有其缺陷，该事项与其责任部门的对应性较差，不利于人们快速确定其责任主体。《北京市安全生产条例（2004）》第九条规定“公安、住房和城乡建设、质量技术监督、国土资源、煤炭、电力、国防科技工业等负有安全生产监督管理职责的政府有关部门”中，煤炭和电力属于事项类部门表述，从字面上很难对应直接的部门。涉及安全生产监督管理的“煤炭部门”，有发改委（煤炭管理处/北京市煤炭管理办公室）和安监局（矿山安全监督管理处）、北京煤矿安全监察局。

其实机构类或事项类部门表述的使用，与政府机构按“纵向职权”或“横向职权”设置有关。一般来讲，对于产品的安全监管，生产环节归质监局，流通环节归工商局，餐饮服务环节归卫生局，部门间按产品不同的生命周期“横向”划分各自职责范围。食品安全监管属于政府市场监管的“纵向职权”，北京市目前的食品监管就是将诸多政府机构产品监管中的食品监管抽离出来作为“食品药品监督管理局”的职责基础。这种“横、纵”监管体制的变化是部门立法表述调整的根本性原因。仍以北京市的食品安全监管为例，食品中的农产品（粮食、蔬菜、畜禽、水产产品）生产环节以及生鲜乳收购环节的质量安全监督管理目前由市农业局负责，将来或许也会归口食品药品监督管理局管理，食品药品安全还存在着政府机构之间职能转变的可能。

另外，如果一部法律是综合性的，涵盖某一产业、某一领域事项“大而全”，则更容易采用机构类表述。如果立法机构立法仅针对如电影产业发展等某一事项，则建议采取事项类部门表述，如 “电影主管部门”，减少机构变化带来的影响。但两类表述不应在同一法律条款中混合使用，如“公安、财政、矿山、药品等有关部门”的表述在结构和逻辑上比较混乱。

（三）部门的立法表述还应考虑部门职权、事项范围

政府部门一般涉及多项职权，立法者在立法过程中要考虑部门表述的范围问题。某机构名称可能包含了几项职权，在立法表述上可以不做全称表述。北京市政府机构中的市新闻出版广电局、市人力社保局、市规划国土委、市园林绿化局、市住房城乡建设委、市卫生计生委等部门，这些局、委是由若干部门和职权整合组建的，部门名称涵盖原有部门，在立法时可以不做全称的表述。如涉及计生事项的条例、规章可能与卫生无关，则立法表述为计生行政主管部门即可，可不用表述为卫生计生部门；涉及电影产业管理事项的条例、规章可能与出版事宜无关，表述为电影管理部门即可，可不用表述为新闻出版广电部门。这样方便人们理解，也可以找到職能部门，立法表述也更具针对性，减少政府机构未来改革带来的法律条款内容的不确定性。

涉及该类机构名称的法律法规，在进行法规清理时可不作修改，尤其是立法在先而机构改革在后的情形，该法律法规在制定时立法者的部门表述是有特定含义的。如《北京市绿化条例（2009）》中有“规划行政主管部门”这样的部门表述，法规制定时的规划行政主管部门应该是“北京市规划委员会”。2016年北京市规划委员会与北京市国土资源局合并为“北京市规划和国土资源委员会”，成立于条例生效之后，是新的“规划行政主管部门”。《北京市绿化条例》中涉及行政主管部门职权的，主要是“绿地系统规划”及依绿地规划的建设项目审批，不涉及土地征收补偿和矿产资源开发等事项；行政机构改革不会让人们对法律条款的含义产生误解，不影响法律适用，不影响规划和国土委员会行使职权。因此该条例的“规划行政主管部门”不用修改为“规划与土地主管部门（规划国土部门）”。

部门表述在法律文本中较为常见，目前部门名称的表述也没有固定的用法。立法技术的使用是科学立法的一个方面，影响着法律法规的权威性和质量。政府机构改革是为顺应社会发展和政府职能调整的需要，不过政府机构名称的变化可能导致法条理解差别和责任主体认定不清，影响执法和法律适用。科学的部门表述可以很好地适应机构改革，传递明晰的法律含义，保持法的稳定性、适应性以及法律体系的统一。

注释：

[1]李高协：《浅议立法语言的特点和表述问题》，载《人大研究》2015年第1期。

[2]周旺生著：《立法学教程》，北京大学出版社2006年版，第516～517页。

[3]王云奇主编：《地方立法技术手册》，中国民主法制出版社2004年版，第88页。

[4]刘红婴著：《法律语言学》，北京大学出版社2003年版，第140页。

（作者分别系北京市人大常委会法制办法规四处处长；法学博士，北京市人大常委会法制办法规四处干部）