论“一国两制”的制度建构与制度认同

周长鲜

时值香港回归20周年（1997～2017），对“一国两制”的理论研究与实践总结，引起国际国内学界的较广泛关注。概而言之，近20年以来，中外许多学者的相关研究广泛涉及“一国两制”的起源、历史演进、现代内涵、价值路径以及体制建构等诸多维度。从制度建构和制度认同的视角来看，学界和实践界对特别行政区立法会的研究也逐渐兴起，作为制度建构中的回应，也有许多学者对人民代表大会制度在“一国两制”框架下所面临的挑战从不同的角度进行了探讨，形成了一批重要的基础性理论研究成果。本文现将有关研究成果梳理如下。

一、“一国两制”的理论框架已初步形成，但尚需实现由法理到制度的全方位建构

自1997年7月1日至今，由于“一国两制”在香港和澳门的实践和不断深化，这对我国国家结构形式产生了不可忽视的重要影响，对香港及大陆政治体制的发展形成了重要的影响。尽管，许多学者对于“一国两制”的历史起源、现状和前瞻都已有较深入的研究[1]，大大拓深了其价值内涵，但仍存在若干可探讨空间：（1）从国家结构形式而言，针对我国目前的三种政治实践模式：即中央与普通行政区、民族自治区和特别行政区的关系模式，学界的很多讨论聚焦于“一国两制”下中央与港澳的关系是否就是单一制下的中央与地方关系呢？特别是对其中宪法适用性的问题，以及对国家主权和国家整合能力的影响，尚需在制度层面进行切实的探讨（王振民，2000；张琳， 2008）。（2）从政体建设的角度来看，“一国两制”的挑战依然严峻。受近百年来的历史发展轨迹影响，香港已与大陆在法制、文化和习俗等方面产生了较大的差异。对此，近年来的天星码头、保留政府山以及“占中运动”等事件，都反映出香港特别行政区若干民众在政体建设上的强烈诉求，三权分立抑或行政主导制？仍需实现制度层面的进一步研究和完善（胡锦光，朱世海，2010）。（3）从制度的价值构建而言，如何将“一国两制”在港澳的成功实践，进一步应用到台湾的和平统一？如何解决台湾同胞对“为什么要统一”的路径困惑，还需要通过“一国两制”的贯彻落实铺平从人心到法理到制度化的道路[2]。特别是如何通过香港、澳门的实践而探索出对台湾的结构统一形式，还尚需加强“一国两制”框架下对政治整合的机制、过程、模式、条件等问题的研究[3]。

二、对特别行政区立法会的研究渐进兴起，但仍需拓深对其体制和工作机制方面的全方位研究

自二十世纪九十年代以来，许多学者已从多个方面对香港立法会和澳门立法会进行了广泛研究。许多学者不仅从历史发展的视野探讨了香港立法机关的组成、演变和运作实践（周建华，2002；朱世海，2007）；而且已深入到对基本法之下立法、 司法与行政（主导）方面的制衡关系的探讨（梁美芬，2007；郝建臻，2011）。更重要的是，已有较多研究深入到对立法会的职权行使方面的探讨，主要体现在以下几个方面。（1）对香港立法会行使预算审查批准权方面的关注。如，南方周末曾报道过香港立法会否决申办亚运拨款一案，并认为是戳痛了政府的脊背（赵蕾，2011）。（2）关于香港立法会调查权的研究和分析，这已形成一个理论热点。有些学者对香港立法会的调查权进行了法理和权限解析 （朱孔武，2009；王书成，顾敏康，2010；）； 还有些学者则是通过案例研究而对立法会的调查权进行较深入的剖析，如，对“郑家纯、梁志坚诉香港特别行政区立法会”一案的研究（王锴，2010）。（3）关于香港立法会的质询权方面的研究。对此，有学者认为，质询权在执行过程中发生了异化，导致补充质询过多过滥，严重影响了行政主导体制的运作，导致行政主导体制有滑向立法主导体制的趋势（徐加喜，姚魏，2000）。（4）关于立法会的制度建构方面的研究。这方面的研究主要包括：对香港立法会的议事规则的研究（朱宏涛，2001），对香港立法会的功能组别制度完善方面的研究（陈家琪，2011）；以及对香港立法会扩权及其制度与限度方面的研究 （周帆，2011）。除此之外，近年来的一个重要研究动向就是关于对香港立法会的选举政治与政党制度方面的研究（周建，2009；梁玉英，2004）。有的学者对2012年立法会的选举给其政治生态方面的影响进行了分析（陈丽君，2013），且越来越受关注的热点话题则是关于“双普选”对香港政治和社会的影响分析（陈绍方、李厚强，2010）。当然，关于制度运行中的一些负面问题也引起了一定的关注，如，香港立法会的恶质“拉布”及其治理问题（田飞龙，2014）[4]。

可见，尽管学界对立法会制度运行中的许多问题已有涉猎，但对其体制和工作机制方面的深入研究仍是欠缺。尚需从完善“一国两制”的体制机制的角度出发，深入分析香港特区立法会制度的理论基础、历史沿革和实践运作，并结合香港、澳门等特别行政区社会运行的现实情况，尤其是对立法会实行普选等现实重大问题及时跟进研究，进而提出建设性的意见和建议。

三、对“一国两制”框架下的人大制度研究不足，还有待于理论和实践方面的及时跟进

基于历史原因，内地和香港之间的法治不仅在语言载体上存在差异，而且在法律体系方面也存在着重要差异：祖国内地现行的法律体系是大陆法系，而香港和澳门特区采用的是普通法模式。这些差异，在现实中难免形成表述差异、概念差异与效力差异的叠加。因此，随着“一国两制”的全面深入，如何实现人民代表大会制度与特别行政区立法会的融合与对接，已成为非常迫切的重大现实需要。

首先，人大及其常委会立法权的行使。在“一国两制”体制下，内地与香港和澳门特别行政区的法律语言和法律體系存在明显差异。有学者认为，法律语言差异是澳门、香港与内地法律差异的重要表现形式（祝捷，2013）。此外，对香港特区的立法，还需反思行政主导与立法的冲突问题（朱维究，2007），尚需对有关法律障碍进行切实的研究，进而建立起相应的解决机制。尤其是中国内地现行的法律解释体制是立法解释，而香港原来采用的是普通法模式，实行的是“司法解释之上”的原则，这无疑对宪法解释技术的发展提出了非常现实的要求。这不仅需要对香港基本法的解释机制及其基本特征进行研究（王振民，2007；邹平学，2009），还需对人大释法与香港司法释法的关系进行进一步的明确（王磊，2007；秦前红，黄明涛，2012；），进而探讨搭建起港澳基本法的解释模式。如，居留权等案件不仅涉及对两地解释体制的冲突，也涉及对香港终审法院的判词及全国人大常委会的释法协调问题。有学者强调指出，法律解释问题涉及香港的司法独立，并最终与保障香港的高度自治产生联系，内地与香港两种解释体制的融合是“一国两制”必须解决的一个重要问题[5]。此外，在人大立法中，也需探讨建立香港与内地相互执行仲裁裁决、知识产权、民商事判决的承认与执行等制度的协调机制 （朱雪忠，1995；张宪初，2002；于志宏，2007） 。

其次，人大及其常委会监督职权的行使。“依法监督”作为人大监督的首要原则，不得不首先解决“法”规范的差异问题。如，根据《澳门基本法》第十八条的规定，全国性法律除附列于《澳门基本法》者外，均不在澳门实施。即便是附件三所列的全国性法律，也需要经过澳门特别行政区公布或者立法实施等法律形式予以接受。据此，澳门具有相对独立于内地的法律体系。由于法律体系的相对独立性，对同一事项的规范内容和规范程序也是存在差异的。对此，不仅需要进一步理顺特别行政区基本法的性质及其与宪法的关系（肖蔚云，1990；李琦，2002；刘茂林，2007），而且也还需要进一步明确内地宪法对特别行政区的法律效力（丁焕春，1991）。 另外，如何顺利实施中央对香港特别行政区高度自治权的保障与监督问题（肖蔚云， 曾忠恕，1997），特别是如何协调“违宪审查”、司法审查制度的落实等问题，都还需要从制度上进行良好的设计和建构。

再次，人大及其常委会对人事任免权的行使。20世纪80年代初，港英政府推行“代议政制”，使香港的选举政治从无到有。选举催生了香港政党，政党的产生及对选举的介入又推动了选举的发展。1997年7月1日香港回归祖国后，在“一国两制”下，根据香港《基本法》的规定，特区政府举行了行政长官、立法会、区议会等一系列选举。在每一次选举中，政党对香港政治发展的举足轻重作用越来越得以凸显[6]。对此，虽然全国人民代表大会常务委员会关于香港特别行政区 2012 年行政长官和立法会产生办法及有关普选问题的决定进行了说明，为推进新时期的政治协调发展发挥了重要的作用。但随着香港“双普”选举呼声的不断推高，对相应有关人员的选举、任命和罢免在实体法和程序法上尚需进一步的引导和规范。

四、学界对“一国两制”在国家认同方面的研究比较集中，尚需从制度建构和制度认同方面进行引导和保障

在20世纪80年代之前的中文语境中，“民族认同”与“国家认同”还极少使用，但近年来发展十分迅速。据统计，自2006年来，国家社科基金项目立项中，标题中含“认同”一词的课题也在逐年成倍增长，研究选题十分广泛。有的学者从中华民族多元一体格局，以及现代中国的民族国家认同的视角进行阐述，指出民族问题的核心是国家认同问题，并从“一国两制”与祖国和平统一的现实需要出发提出了构建国家认同的可选路径（费孝通，1999；许纪霖，2005；朱志勇，2006；冯颖红，2009；沈桂萍，2010；王家英，1996） 。概而言之，理论界对“一国两制”的国家认同方面的研究成果非常丰硕，其在价值路径上的构建可归纳为三个维度。一是，从民族认同维度的价值构建。需要重视的是，港、澳、台人民对中华民族和华夏文化的认同并不会是理所当然的，尤其是青年大学生所表现出来代际差异效应，已成为非常突出的现实问题。二是，经济利益维度的价值构建。中央政府对特别行政区的大量经济投入与援助，虽在很大程度上满足了人们对就业、文化和社会发展等方面的需求，但也面临着如何平衡不同社会群体的差异化利益诉求的挑战。三是，从法治维度的价值构建，这方面仍是任重道远。目前虽已通过特别行政区基本法对“一国两制”的内涵与外延都有所拓深，但还面临着对“双普”选举的正确引导以及政治民主化的法治路径选择问题，还有待于从国家制度建构方面予以深化研究。

此外，从国外的有关研究成果来看，对“一国两制”的政治认同方面的研究已形成了相对领先的国际话语主导权。尤其是有关研究对于认同框架 （地方/大中华）的问题以及对认同方式 （文化—族裔认同/公民认同）的思考[7]，都能对相关的后续研究提供不同的视角和启发。但是，也应该看到，缺少了制度建构的制度认同研究，很容易停滞于对现实短期效应方面的评价，甚至是急于在制度成败上草率立论。因此，在未来的理论研究和制度实践中，还有待于搭建起制度认同与制度建构的协同机制，努力在制度建构的长效机制方面有所创新和建树。

小结

“一国两制”，顾名思义，不仅需要在“一个国家”的层面上进一步拓深政治制度建设的理论体系，而且还需要在“两种制度”的不同语境中进行切实的制度建构。为了促成从制度建构到制度认同的协同演进，尚需在“一国两制”的体制框架内，基于国家的根本政治制度（人民代表大会制度）的安排而构建起切实的政治整合机制。特别是要通过制度化的协商对话机制的搭建，使特别行政区人民的意愿能通过组织化和制度化的表达而得到妥善解决，逐步有序推进“两种制度”在“一个国家”框架内的有机融合，进而使“一国两制”充分发挥出其应有的制度绩效。

注释：

[1]孙翠萍：《“一国两制”史研究的历史、现状与前瞻》，载《重庆社会主义学院学报》2015年第4期。

[2]吴陈舒：《“一国两制”的价值路径探讨》，载《湖北省社会主义学院学报》2016年第5期。

[3]王英津：《20年来的“一国两制”研究：回顾与展望》，载《山东大学学报（哲学社会科学版）》2004年第3期。

[4]注：拉布即冗長辩论（香港称为阻挠议事，英语：filibuster）是西方议会政治的专业术语，狭义是议会中居于劣势的一小部分甚至单独一位议员，无力否决特定法案、人事，或为达到特定政治目的时，在取得发言权后以马拉松式演说，达到瘫痪议事、阻挠投票，逼使人数占优的一方作出让步的议事策略。

[5]张小罗：《论“一国两制”下两地法律解释体制之融合》，载《武大国际法评论》2009年第1期。

[6]周建：《香港政党与选举政治 （1997～2008）》，中山大学出版社2009年版。

[7]Veg， Sebastian. "The Rise of “Localism” and Ci-

vic Identity in Post-handover Hong Kong： Questioning the Chinese Nation-state." The China Quarterly （2017）： 1-25.

（作者系北京联合大学人民代表大会制度研究所副研究员）