对矿产资源权益金制度改革的思考

臧立敏

摘要：矿产资源权益金制度改革，在矿业活动过程的不同环节，清费立税，试图建立符合我国特点的新型矿产资源权益金制度，但改革不彻底，矿业的租、税、利、费没有分开。本文认为，征收矿业的租、税、利、费的理论依据不同，应该分开。矿租是矿产资源产权收益，矿利是前期找矿投资的回报，矿税是政府提供公共产品的代价，矿费是政府对矿业活动实施管制的手段之一。未来矿业税费改革的方向是依据矿业的租税利费理论，还原矿产资源税的本质内涵，将一些收费项目转变为矿租，保留矿山环境恢复治理基金。

关键词：矿产资源；权益金；制度改革

引言

2017年，国务院公布《矿产资源权益金制度改革方案》，推动建立符合我国特点的新型矿产资源权益金制度，维护和实现国家矿产资源权益，营造公平的矿业市场竞争环境。

1矿产资源权益金的基本内涵

矿产资源不可再生，因此世界各国都有相关法规通常以权益金方式体现对这种特殊资源的所有权益。任何人开发（取走）这种资源都要向所有者缴纳权益金，以作为对资源所有者的一种补偿。权益金是在企业所得税之外的，作为资源所有者对资源使用者征收的一种特殊租金。从另一个角度看，权益金制度的建立还与矿产资源勘查开采的排他性及其派生出的“经济地租”概念有关。经济地租是指那些由于排他性带来的，超出机会成本部分的“额外回报”。由于矿产资源勘查开采具有排他性，不是充分徹底的竞争，矿业权人在一定意义上获取了某种特权，得到了一种别人没有得到的盈利手段或机会，占有某种优势。权益金是他们通过占有这种优势而获得盈利后应该缴纳的费用。这一制度旨在抽走这种优势带来的部分效益，营造公平。当然，这种权力也带有风险，这种风险影响权益金率和征收方式的确定。

2矿产资源权益金制度改革方案内容

在矿业权出让环节，将探矿权采矿权价款调整为矿业权出让收益。将现行只对国家出资探明矿产地收取、反映国家投资收益的探矿权采矿权价款，调整为适用于所有国家出让矿业权、体现国家所有者权益的矿业权出让收益。矿业权出让收益中央与地方分享比例确定为4：6，兼顾矿产资源国家所有与矿产地利益，保持现有中央和地方财力格局总体稳定，与我国矿产资源主要集中在中西部地区的国情相适应，同时有效抑制私挖乱采、贱卖资源行为。

在矿业权占有环节，将探矿权采矿权使用费整合为矿业权占用费。将现行主要依据占地面积、单位面积按年定额征收的探矿权采矿权使用费，整合为根据矿产品价格变动情况和经济发展需要，实行动态调整的矿业权占用费，有效防范矿业权市场中的“跑马圈地”“圈而不探”行为，提高矿产资源利用效率。矿业权占用费中央与地方分享比例确定为2：8，不再实行探矿权采矿权使用费按照登记机关分级征收的办法。

在矿产开采环节，组织实施资源税改革。对绝大部分矿产资源品目实行从价计征，使资源税与反映市场供求关系的资源价格挂钩，建立税收自动调节机制，增强税收弹性。同时，按照清费立税原则，将矿产资源补偿费并人资源税，取缔违规设立的各项收费基金，改变税费重复、功能交叉状况，规范税费关系。

在矿山环境治理恢复环节，将矿山环境治理恢复保证金调整为矿山环境治理恢复基金。按照“放管服”改革的要求，将现行管理方式不一、审批动用程序复杂的矿山环境治理恢复保证金，调整为管理规范、责权统一、使用便利的矿山环境治理恢复基金。

3政策建议

3.1对矿业权占用费调整设立改革过渡期

这种办法的优点：一是操作简单，征管成本较低；二是保护了矿业权人的正常勘查开采行为，确保了公平的竞争环境；三是强化了对长时间或过多占用无效区块面积的经济调控引导作用，督促企业加快地质勘查工作，提高地质可靠程度，形成合理的探矿权进入退出机制。同时，考虑到矿业企业特别是油气区块面积较大，为减轻企业负担，建议设置2-3年的过渡期。过渡期内，对矿业权人仍按原矿业权使用费标准征收；过渡期后，矿业权人按新的标准缴纳矿业权占用费。

3.2收取投资收益

投资收益既要回收成本，又要获取利润。成本是前期的找矿投入，利润回报的计算是以平均利润率或长期贷款利率来计算的。其计算公式为：投资收益=前期的找矿投入×（1+平均利润率）“，n代表找矿投资年限。目前，依据矿业权评估结果确定投资收益的方法并不科学，因为，矿业权评估价值并不是前期找矿投入的收益。比如，现金流量法是将矿业权所指向的矿产资源勘查、开发作为一个现金流量项目系统，计算项目系统在未来评估年限内现金流入量与现金流出量的差额即净现金流量的现值之和，作为矿业权评估价值，显然这个评估结果不是前期找矿投资收益。

3.3对于新增勘查成果，实行差别化征收方式。

实施矿产资源权益金制度改革后，一是对于已缴清探矿权价款、探矿权出让收益的探矿权，为鼓励矿产资源勘查投资，保证投资人的合理风险收益，建议探矿权转为采矿权的，不再另行缴纳采矿权出让收益；在勘查区范围内增列矿种的，为维护国家矿产资源所有者权益，应在采矿权新立时按协议出让方式就新增矿种征收采矿权出让收益。为维护国家对矿产资源的所有者权益，保证新老企业税负大体平衡，维护市场公平竞争秩序，建议对已设立探矿权转采矿权的第三类矿产征收采矿权出让收益。对于已缴纳过探矿权价款的，可从应缴纳的采矿权出让收益中扣除。二是对于已缴清采矿权价款、采矿权出让收益的采矿权，在矿区范围内新增资源储量和新增开采矿种的，应按协议出让方式就新增资源储量、新增开采矿种征收采矿权出让收益。

结语

在国外，对油气和非油气行业征收矿产资源权益金是一种国际惯例。该权益金体现了国家对矿产资源的所有者权益，主要在开采环节征收，且以从价计征方式为主，是政府取得财政收入、调节矿产资源勘查开发活动的重要手段。因此，开展矿产资源国家权益金制度改革，有利于加快生态文明制度建设，促进节能减排和保护生态环境。