基层协商民主：生成机制、成长之困和发展之道*——以浙江温岭“民主恳谈”为例

钱再见 姜义金

基层协商民主：生成机制、成长之困和发展之道*
——以浙江温岭“民主恳谈”为例

钱再见 姜义金

肇始于20世纪末浙江温岭的“民主恳谈”，是中国基层践行协商民主的重要尝试，被学术界称为协商民主的“温岭模式”。其出现在某种程度上回应了温岭基层民众的利益诉求，成功地开辟出了一条具有地方特色的协商治理新路径。温岭模式历经十余年的发展，已经初步形成了多层面、宽领域的协商民主制度体系，展现出了基层协商民主政治发展的蓬勃生命力。但是，温岭模式在其成长道路上面临着协商主体之困、协商制度之困以及社会组织之困，制约着其发展。因此，需进一步探讨基层协商民主的发展之道，主要包括：加强顶层设计，消除制度障碍；培育社会组织，激发参与热情；坚持依法恳谈，维护协商秩序。

基层 协商民主 民主恳谈 协商主体 协商意识 协商能力 协商秩序

作者钱再见，男，社会学博士，南京师范大学地方政府治理创新研究中心主任、教授、博士生导师，强化培养学院院长；姜义金，男，南京师范大学公共管理学院（南京 210023）。

自党的十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出“开展形式多样的基层民主协商，推进基层协商制度化”后，2015年2月，中共中央又印发了《关于加强社会主义协商民主的意见》，其中特别强调，涉及人民群众的大量决策和工作，主要发生在社会基层，因而要扎实稳步推进基层协商民主建设，及时化解矛盾纠纷，促进基层社会的和谐稳定。而发轫于20世纪末浙江温岭的“民主恳谈”实践，被学术界公认为我国最早践行基层协商民主政治建设的案例，对于研究我国基层协商民主政治的发展有着重要的启示意义。本文通过对温岭“民主恳谈”实践的发展历程进行回顾总结，并在此基础上重点探讨我国基层协商民主的生成机制、成长之困和发展之道。

一、基层协商民主的生成机制

学术界普遍认为，“协商民主”（deliberative democracy）作为理论概念最早是由美国克莱蒙特大学政治学教授约瑟夫·M.毕塞特（Joseph M. Bessette）于1980年在《协商民主：共和政府的多数原则》一文中正式提出的。后来美国政治学家约翰·罗尔斯（John Rawls）以及德国思想领袖尤尔根·哈贝马斯（Jurgen Habermas）等众多学者从不同侧面对其进行了更深层次的研究与阐述，使协商民主理论在国际社会上声名鹊起，并逐渐获得了越来越高的认可度。20世纪末期，基于我国社会的发展现状，部分学者以协商民主理念描绘和设计中国未来民主政治发展的新蓝图。同时，在另一方面，基于中国文化传统和现实国情的协商实践也在不断成长。“中国特色的政治协商不仅遍地开花，而且已经形成了有效的制度，除了政协这种制度化很强的形式外，中国在各地已经创造出了一些十分有效的协商形式。”①高建、佟德志：《协商民主》，天津：天津人民出版社，2010年版，序论第4页。其中，浙江温岭的“民主恳谈”制度就是其中的典型代表，被学术界称为“温岭模式”。温岭模式历经十余年的发展，目前已经形成了包括政府决策协商、政协议政协商、社会对话协商、财政预算协商、工资集体协商、村务社区事务协商以及党内民主恳谈等多层面的协商形式。从其成长的内在逻辑来看，温岭模式的形成有着独特的生成机制，可以说，它是一系列综合因素的合力作用促成的一个必然结果。

（一）市场经济的洗礼为基层协商民主的落地生根提供了动力机制

“一个国家的政治参与水平与其经济发展程度是息息相关的。”②王浦劬等：《政治学基础》，北京：北京大学出版社，2006年版，第175页。一般而言，经济的发展水平与政治参与的程度呈正相关关系。换言之，经济发展水平越高的地区，政治参与程度相对而言要高于经济欠发达地区。从这个意义上说，正是市场经济的洗礼为基层协商民主的落地生根提供了动力机制。首先，温岭发达的市场经济培育了人们的民主意识，促动人们更加关注并广泛参与公共事务。市场经济最基本的特征就是建立在平等基础之上的“协商”和“契约”，而人们对经济领域中“协商”和“契约”观念的认同势必会影响到政治领域，进而推动了政治社会领域当中“平等自治”观念的形成，培育了当地民众的民主意识。民主意识的高涨又推进地方政府努力探索基层民主治理的新路径。其次，温岭发达的经济水平提高了当地的教育水平，更高的受教育程度使得民众寻求政治参与的内在动力不断增强。迅速发展的民营经济使当地民众过上了幸福的小康生活，接受了更高水平的教育，活跃了思想，增加了见识，从而使民众对国家政治生活以及与切身利益相关的公共事务表现出了更加积极的关心，希望通过扩大政治参与途径来影响地方政府决策，从而打破地方政治精英垄断公共决策话语权的局面。因此，来源于地方政府的动力和民众自身的动力相互交织形成了一股合力，共同为温岭“民主恳谈”这一协商民主形式的落地生根提供了动力机制。

（二）利益诉求为基层协商民主的生根发芽提供了压力机制

有学者认为，“改革开放之前以及改革开放前期的中国农村社会的分化程度较低，各社会群体的利益差距基本不大，而且在计划经济条件下实行集中统一的领导体制，所以政治的整体运行基本上是强控制性的、非竞争性的”③李火林：《论协商民主的实质与路径选择》，《中国人民大学学报》，2006年第4期。。可是，伴随着改革开放的不断深入，我国农村的社会结构已经发生了深刻的变化，新的经济成分的产生使得利益主体出现了多元分化，形成了不同的利益诉求。美国当代政治学家塞缪尔·P.亨廷顿（Samuel P. Huntington）在 《变革社会中的政治秩序》一书中认为：“各种新和旧、现代和传统的群体越来越意识到自己是作为一个群体而存在的，意识到自己在与其他群体关系中的利益和要求。”①[美]塞缪尔·亨廷顿：《变革社会中的政治秩序》，李盛平等译，北京:华夏出版社，1988年版，第38页。的确，来源于基层日益高涨的利益诉求和改革呼声无形当中对地方领导层形成了压力机制，迫使他们努力探索基层治理新模式，从而推动了协商民主在基层的生根发芽。对于这一点，我们可以温岭“民主恳谈”这一协商民主形式为例进行探析。面对新旧体制转换期间带来的多元利益诉求，温岭当地领导层深深地意识到如果不对表达渠道和表达机制加以完善，那么在“表达渠道和机制不畅通的情况下，利益主体在表达其诉求时容易出现非理性的行为，从而造成社会动荡和不稳定”。②杨波、黄卫平：《协商民主：和谐社区的现实选择——以深圳市A社区人大代表工作站为例》，《探索》，2007年第1期。如何塑造一种能够同时容纳并整合多元利益的有效机制成为摆在当地领导层面前的一道必答题。后来，温岭市松门镇经过率先探索，开启了“民主恳谈”的先河，出乎意料的是，这种群众出难题，政府做文章的“民主恳谈”却以低廉的成本收获了意想不到的效果，它有效地增加了政府与群众的双向互动，拉近了干群之间的距离，增进了彼此之间的感情。最重要的是在政府公共决策的全过程中引入了民主治理的相关要素，使得公共决策不仅充分倾听了民声，反映了民意，而且平衡了多元利益诉求，开启了基层民主政治建设的新探索。

（三）独特的文化底蕴为基层协商民主的开花结果提供了长效机制

民主政治建设离不开政治文化土壤的培育。“中国政治文化中存在着许多契合于现代协商民主的思想因子，传统优秀政治文化为中国形态协商民主建设保留了深厚的文化基础。”③刘慧娟：《中国形态协商民主的政治文化资源探析》，《理论导刊》，2008年第9期。实际上，“民主恳谈”这一独特的协商民主形式之所以能够在温岭地区开花结果，可以说与当地独特的文化资源有着密不可分的关系。换言之，温岭当地独特的文化底蕴为“民主恳谈”在当地基础治理中开花结果提供了长效机制。改革开放以后，地处浙东地区的温岭民营经济发展迅速，而且民营经济的投资方主要是当地人。据相关资料统计，当地家族式企业在民营经济当中所占的比重超过90%，而且家族式企业在文化特征上最突出的表现就是“家本位”与“宗族本位”思想浓厚。就温岭而言，这两种独特的文化思想相互交织，相互作用，使得当地民众对家乡的发展有着强烈的责任感和使命感，并且这种责任感与使命感超出了狭隘的个人利益的局限，形成积极的政治参与热情，渴望在创造经济奇迹的基础上，继续推进基层民主政治的建设发展。在这样独特的文化环境背景下，温岭“民主恳谈”应运而生，也正是温岭独特的文化底蕴所孕育的主人翁精神为“民主恳谈”的开花结果提供了长效机制。

二、基层协商民主的成长之困

开始于1999年温岭松门镇的民主恳谈会作为我国基层协商民主发展的大胆尝试，很快获得了当地政府的认可和推广。当时就有学者就认为，“如果这样的民主恳谈会持续地开下去，那么引进其中的平等对话和决策机制，就会产生解构现实中社会不平等的功效，从而遏制社会不平等对人们生活的影响，促进中国乡村民主的发展”④何包钢、王春光：《中国乡村协商民主:个案研究》，《社会学研究》，2007年第3期。。诚然，理想始终是美好的。温岭“民主恳谈”发展至今也展现出了旺盛的生命力，但是，其在基层民主政治建设进程中也确实面临着诸多方面的成长之困。

（一）从协商主体的角度来看，面临着公共理性不足、协商意识欠缺和协商能力匮乏等现实困境的制约

（1）公共理性不足。协商民主的本意是通过协商达成共识，平衡各方利益诉求，进而实现公共利益的最大化。因此，“协商民主不是协商主体之间的利益博弈或利益简单均衡，而是建立在平等基础之上的不断认同、修正、调适，是达成公共认知和追求公共理性的过程”①余华：《基层协商民主的现状分析与发展对策——以浙江省为例》，《观察与思考》，2015年第3期。。但是，从温岭“民主恳谈”的实施情况看，部分组织方和参与方突破不了狭隘的利益观念及思想的禁锢，在协商过程中试图将私人利益、部门利益凌驾于公共利益之上，谋求私人利益、部门利益的最大化。这种民主协商过程中的公共理性缺失严重制约着基层协商民主的可持续健康发展。

（2）协商意识欠缺。协商意识对于推动基层协商民主的发展至关重要。比如，温岭“民主恳谈”之所以能够作为一种经验典范在全市范围内进行推广离不开当时主要领导者的重视和推动，但是，“这一切都是以各级领导者，特别是基层领导者觉悟为前提的，而如果领导者缺乏这种觉悟，则事情就会是另一个样子了”②李景鹏：《建立民主恳谈和民主决策的新机制》，《浙江社会科学》，2003年第1期。。当前，我国大部分乡镇地区基层领导受传统的决策和管理方式影响，协商意识欠缺，对协商民主的功能不够重视。由于害怕协商会影响决策效率或者出于问题的复杂程度而不敢协商，甚至对协商民主存有抵触的情绪。所以，在基层推动协商时往往会出现“协商方积极，决策方消极”的不对等现象，导致协商民主在这些地方的实施仅仅流于形式，存在一定的随意性。

（3）协商能力匮乏。协商是利益各方在平等的基础上减少分歧，求同存异，逐步达成共识的一个过程，因此，无论是何种水平的民主协商，对参与各方的协商能力都有着较高的要求。乔舒亚·科恩（Joshua Cohen）认为：“参与理性的公共交流并根据这种公共推理的结果而采取行动所需要的能力。”③Joshua Cohen, “Deliberation and Democratic Legitimacy,” Deliberative Democracy: Essays on Reason and Politics, ed. J. Bohman and W. Regh （Cambridge, Mass: MIT Press, 1997）, pp.67-91.诚然，根据科恩的理解，每一个参与协商的成员都应该具备最基本的协商能力。换言之，参与成员协商能力的高低直接影响着民主决策的效率和质量。但是，结合温岭“民主恳谈”的实践效果来看，不少参与者的综合素质和协商能力明显不足，对许多事关全局的公共性事务缺乏完整准确的理解把握，特别是对一些涉及前瞻性、复杂性的地方性事务难以作出科学的价值评估和判断。协商能力的匮乏已经成为阻碍基层协商民主发展的一块绊脚石。

（二）从制度的角度来看，缺乏刚性制度作为保障的基层协商民主只能称作是柔性的参与机制，在实践中往往流于形式

哈贝马斯认为：“法制国家制度，尤其是富有生命力的公众社会是重要的，因为国家的制度化了的协商能够从公众社会中汲取自身的动力。”④《现实与对话伦理学—— J.哈贝马斯答郭官义问》，《哲学译丛》，1994年第2期。温岭的“民主恳谈”，正是由于缺乏相关刚性制度的保障，导致在运作过程中的形式往往大于实际功用，成为政府官员应付普通民众的政治表演秀。与我国的人大民意渠道相比，“民主恳谈”缺乏进入决策的机制保障，决策权和话语权往往掌握在当地政治精英手中；与新兴的网络民意渠道相比，“民主恳谈”缺乏吸引社会关注、左右舆论的力量；与信访民意渠道相比，“民主恳谈”缺乏促进问题解决的刚性制度的保障。因此，缺乏刚性制度保障的温岭“民主恳谈”只是一种柔性参与机制，它所取得成果的好坏往往取决于当地政府官员的“肚量”和重视程度。这种 “重精英治理，轻制度治理”的方式严重阻碍着基层协商民主的可持续性发展。

（三）从社会组织的角度来看，发育不完整的社会组织成为制约基层协商民主健康发展的体制外阻力

公民社会是一个介于公共领域与私人领域之间的中间领域地带，它是社会公众出于某种特定需要而建立的社会组织的集合体，致力于实现自身价值和维护公众利益。“公民社会的健康发展是民主政治发展的重要推力。”①陈家刚：《协商民主与当代中国的政治发展》，《北京联合大学学报》（人文社会科学版），2008年第2期。改革开放以后，地处浙东地区的温岭成为市场经济的先发地，发达的市场经济催生了当地社会组织的发育成长。自21世纪初以来，各类中介机构、行业协会、民间团体等社会组织在温岭地区如雨后春笋般迅速增长。但是，由于这些社会组织尚处于成长壮大阶段，发展尚未成熟，加上长期游离于政治体系之外，得不到现有政治体系的重视，存在与发展的空间有限，政治参与的积极性普遍不高，参与民主恳谈会的比例和频次都比较低。可以说，发育不完整的社会组织不但没能推动我国基层协商民主政治的发展，反而成为制约我国基层协商民主健康发展的体制外阻力。

三、基层协商民主的发展之道

近年来，随着我国民主政治的不断发展，人们逐渐将目光转移到基层民主政治的建设上来，作为基层协商民主发展的地方经验，浙江温岭的“民主恳谈”会“把农村的基层民主建设推向一个新的阶段，具有重要的理论与实践的价值”②李景鹏：《建立民主恳谈和民主决策的新机制》，《浙江社会科学》，2003年第1期。，这对于全国基层协商民主的发展有着很重要的借鉴意义。但是，由于我国基层协商民主政治建设还处于探索发展阶段，在成长道路上难免会出现一些不足、问题和缺陷。因此，在我国未来基层协商民主的发展中，需要不断地在实践基础上进行探索总结，以便寻求相应的发展之道对其不完备部分和不规范之处加以丰富、调整和完善。

（一）加强顶层设计，消除制度障碍。亨廷顿认为：“经济发展必然引发社会动员，社会动员必然引发社会政治参与的要求，社会政治参与必然要求政治体系开放，政治体系开放只有走向全面的政治制度化才能保持政治稳定。”③[美]塞缪尔·亨廷顿：《变革社会中的政治秩序》，李盛平等译，北京:华夏出版社，1988年版，第56页。按照亨廷顿的这一逻辑，政治体系的制度化程度对于现代化发展过程中的政治稳定有着重要的作用。温岭“民主恳谈”作为基层协商民主发展的重要探索为当地基层群众理性表达利益诉求疏通了渠道，为温岭当地的稳定发展做出了重要的贡献，被实践证明是行之有效的。但是，从目前来看，温岭的“民主恳谈”也只能说是一种柔性的参与机制，在操作过程中仍然缺乏刚性的制度保障，在实施过程中所取得的成效大小往往取决于当地官员的主观重视程度，这种好的地方发展经验如若得不到及时总结，进而上升为制度保障的话，很容易流于形式，成为当地政府官员的政治秀。因此，温岭“民主恳谈”要想实现可持续发展并在实践中取得实际的功效，当地领导层必须要加强制度机制设计，消除协商过程中的制度性障碍：首先，信息是决策的前提和基础，要以制度化的方式促进村务信息公开，使民众享有充分的知情权；其次，要以制度化的方式为基层协商民主活动的定期开展提供根本性的保障；最后，要以制度化的方式启动公共问责，对协商结果执行不力的工作人员加以追责，争取以公共问责的方式做到协商议题事事有着落、件件有回音，打破党群干群之间的“离心墙”。

（二）培育社会组织，激发参与热情。有学者认为：“从温岭模式的出现过程中我们可以看到，中国的民主建设进程，无论是在其悄然的发起阶段还是在目前艰难的深入时期，显然是一种多元力量参与的复杂互动过程，单面性地强调社会自身的运动或政府主动的导向都不可能给出圆满的解释。”①张小劲：《民主建设发展的重要尝试:温岭“民主恳谈会”所引发的思考》，《浙江社会科学》，2003年第1期。尤其像现在我国已经进入了全面建成小康社会的决定性阶段，利益格局日益分化，社会新旧矛盾相互交织，不同的社会群体都有着自己独特的价值利益诉求，所以政策的制定不应该是政府单方面意志的体现，而应该是一种由政府主导和多元参与形成的理性反思结果。但现在问题的关键恰恰在于徘徊于政治体制之外的社会组织由于没有政治合法性基础，对政府决策的影响力微乎其微，基本上没有发挥作用的空间。所以，从温岭“民主恳谈”的整体发展来看，其明显缺陷就是社会组织发展不完整，对政治参与的态度比较冷漠，缺乏参与热情和积极性。未来浙江温岭要想进一步提升“民主恳谈”的水平和质量，在全国打造“温岭品牌”，需要大力培育社会组织，充分发挥社会组织这一中间纽带在民主恳谈会中的作用，逐步建立由政府主导以及多元力量参与的机制协商，推动“民主恳谈”健康发展。

（三）坚持依法恳谈，维护协商秩序。亨廷顿认为，发展中国家在进行现代化过程中，“首要的问题不是自由，而是创建一个合法的公共秩序，人类可以无自由而有秩序，但不能无秩序而有自由”②[美]塞缪尔·亨廷顿：《变革社会中的政治秩序》，李盛平等译，北京:华夏出版社，1988年版，第8页。。人作为一种追求自由的社会动物，在国家政治层面上，对于民主具有内在的要求，民主按照程序性定义，可以理解为“竞争”和“政治参与”两个维度，但是，无论在哪种政治参与水平上，合法的政治秩序都离不开强大的法律制度保障。温岭模式要想在全国树立协商民主建设先进典型，发挥好示范引领作用，就必须要进一步完善基层群众自治的法律法规，为基层群众开展协商民主实践提供法律支撑，使得协商活动有序进行、有制可依、有章可循。事实上，浙江温岭在基层协商民主的推进过程中，依据法律制定过一些村规民约，而村规民约主要靠民众自我约束以及社会舆论等来执行，不能保证所有的基层民众都能自觉遵守。换言之，如果没有相关法律做后盾，村规民约很可能成为一道摆设。因此，鉴于浙江温岭在“民主恳谈”中的不足，未来我国在推进基层协商民主发展过程中，首先，组织方与参与方一定要在思想意识上充分重视法律对于维护协商秩序的重要性，并且在具体的操作层面上，基层协商民主向前的每一步发展都必须要紧紧依靠科学、规范的法律法规；其次，基层政府要做好法治的宣传教育工作，对于协商结果违反相关法律法规的，应当要依法予以制止并加以纠正。

责任编辑：孙艳兰

＊本文系国家社会科学基金项目“公共权力运行公开化路径研究”（13BZZ032）、江苏省社会科学基金一段委托项目“民主党派民主监督研究”（1FTZB00F）的阶段性成果。