增减挂钩项目下的整村搬迁现状与对策研究

刘子千++许月明++陈猛超++王小云

[摘要]随着我国经济不断发展，城市的建设用地储量明显不足，与农村的闲置土地形成了鲜明的对比。阜平县作为国家扶贫攻坚试点县，备受国家政府的重视，国土资源部在2015年《支持乌蒙山片区区域发展与扶贫攻坚的若干意见》中明确规定将阜平作为全国城乡建设用地增减挂钩项目试点，同意阜平增减挂钩节余指标在河北省域范围内流转。阜平县楼房村作为阜平第一批城乡建设用地增减挂钩项目试点村，于2015年年底工程开始运作实施。在增减挂钩项目背景下，为解决“一方水土养不起一方人”的现状进行整村搬迁。文章全面地阐述了阜平县楼房村的社会经济发展现状及增减挂钩的实施运作方式，并挖掘出增减挂钩项目实施中的现存问题，提出针对性建议对策。

[关键词]城乡建设用地增减挂钩；整村搬迁；扶贫开发

[DOI]1013939/jcnkizgsc201720054

1研究背景

随着我国城镇化不断发展，城市建设用地与农村闲置用地之间的矛盾不断激化，我国出台一系列政策以促进城镇和农村协调发展。2017年中央1号文件《关于深化推进农业供给侧结构性改革》中明确提出永久基本农田的建设方针。[1]为加快高标准农田建设，提高建设质量，我国允许通过土地整治增加的耕地作为占补平衡补充耕地的指标在省域内调剂，按规定或合同约定取得指标调剂收益渠道筹集资金，按规定用于村集体对进城落户农民自愿退出承包地、宅基地的补偿。2010年，国务院在《关于严格规范城乡建设用地增减挂钩试点切实做好农村土地整治工作的通知》中重点规范了我国城乡建设用地增减挂钩的工作流程，并再次说明土地整治开发工作的重要性。[2]

阜平县为推进农业现代化，统筹城乡协调发展，改善居民的生活環境及贫困现状，为顺利实现脱贫，以农民增收和致富为出发点和落脚点，严格执行耕地保护和节约制度，并坚持增减挂钩项目规范运作。本文通过对阜平县第一批增加挂钩试点楼房村项目区的运作方式进行研究，发现项目实施中的优势和不足，能够使全县开展整村搬迁项目时更加科学合理。

2阜平县楼房村整村搬迁工程概况

阜平县地域范围2496平方公里，现辖13个乡镇，有村庄行政村209个，自然村1131个。2012年全县总人口223万人。[3]楼房村位于阜平县阜平镇西南部，位于阜平县城中心区域，距离中心城区约12公里，辖大马背、下马圈沟、上马圈沟、葫芦沟、上沙岗岭、下沙岗岭、庙沟掌、庙安、楼房等9个自然村，总面积22871万亩，耕地面积579亩。当前仅有一条乡道与207国道相连再通向外界，距中心城区20分钟车程。

由于楼房村人口居住分散，交通不便，生产生活条件恶劣，产业发展受到严重制约。2015年6月楼房村被列为村庄整合搬迁增减挂钩首批试点村。计划将楼房行政村其下的9个自然村集聚于楼房主村内。集聚后将形成楼房基层村，同时高标准完成村内公共服务设施的配套及村民医疗、养老和物业管理的补贴。拟占用土地面积4549亩，其中耕地132亩，林地159亩，农村道路068亩，建设用地3906亩，未利用地283亩。

3工程实施流程

前期准备阶段，由县、乡两级领导小组入驻楼房村对城乡建设用地增减挂钩试点工作进行宣传动员、民意调查，制定《拆迁补偿方案》。[4]制订项目实施方案及时序包括拆旧区复垦和建新区建设进度安排、房屋分配方案、土地权属调整方案、过度安置方案、组织搬迁方案、补偿安置费支付方案、土地复垦后管护措施等。之后由乡镇、村委会进行公示听证。下一步由乡镇组织对村内土地、房屋、树木及其他地上附着物进行登记评估，公示，签订拆迁补偿协议。财政局制订增减挂钩指标收益返还方案，整合挂钩指标收益资金和村村通、安全饮水、危房改造、电网改造、农村面貌提升、发改、移民、扶贫等各类涉农资金，[5]对统筹资金设立专项账户，组织专人进行监督检查、审计核算。

有县国土资源局牵头组织立项，组卷上报。由乡镇政府组织负责村民过渡安置、搬迁、建新区用地补偿等工作；建新区用地需按相关程序征为国有的。搬迁完成后通过招投标确定施工单位和监理单位，对土地进行复垦。拆旧区土地复垦验收后，由乡镇政府按照土地权属调整方案指导村委会对复垦土地进行确权或流转工作，并按照土地复垦后管护措施进行管护，确保不发生撂荒、人为破坏和非法占用等情况。

4发现问题

在通过对阜平县楼房村整村搬迁项目进行调研分析，发现在项目实施过程中，仍存在农户对搬入楼房后的生活方式、生活习惯担忧，在失去土地耕种后若无法获得就业机会，将会失去长期稳定的收入来源。农民的意愿和权益没有得到充分保障，村干部在参与实施过程中存在欺骗农户或操作流程不符合程序要求的情况，政府的监管力度不够。

5对策建议

根据对整村搬迁工程实施过程分析，可得出一套更科学合理的工程运作方式。

前期阶段县、乡两级领导小组入住试点村，对村民进行宣传动员时，如实向村民介绍项目规划方案及拆迁补偿方案。在建新区选址过程中，充分尊重农户意愿及需求，农村建新区选址既要考虑到农户居住的方便性和舒适性，又要考虑到农户生产作业方式（依据农户延续传统的自给经营还是进行土地流转）和农户生活环境和生活习性的转换过程。所有方案均需要进行公示和村民代表大会通过。

进行项目区范围的划定时，由于涉及各自然村情况不同，拆旧区有破烂不堪的“无人村”，也有基础设施完善、朝气蓬勃的村庄，不能统一实施，采用因地制宜，先易后难的方式，综合考虑当地经济发展状况和农业劳动力转移能力，避免大规模的强拆强建。

搬迁完成后，进行宅基地的复垦。在全部竣工后，将土地经营权按面积折合成股份流转到村委会，村委会代表农户以土地入股，与农业公司合作开发经营，项目区经营效益由村委会代表农户与企业按比例分成，并设定保底收入，同时吸纳当地农户参与土地开发利用，依据土地开发项目要求，有针对性地进行培训，提高农户参与的积极性和有效性，解决部分农户的失地就业问题，使农户股金、分红金、打工薪金得到保障，搬迁后的生活收入具有长期稳定性，提高农户搬迁的积极性。

同时加大对农户基础教育的投入，开展农村社区宣传管理活动，帮助搬迁入楼房的农户更快地适应新的生活习惯。通过组织娱乐文化活动，增加农户之间的联系，增加农户心中的归属感和认同感。加大基础设施的投入，也使农户在搬入楼房后切实感受到教育、医疗、养老等基础服务的方便，不光搬得出，还能稳得住。

参考文献：

[1]关于加快转变农业发展方式推进农业现代化的实施意见[N].河北日报，2015-02-05（3）

[2]国务院关于严格规范城乡建设用地增减挂钩试点切实做好农村土地整治工作的通知[J]. 国土资源通讯，2011（7）：5-7

[3]刘艮忠河北省阜平县农业及农村经济发展现状及设想[J]. 现代农村科技，2011（3）：4-6

[4]鞍山市千山区人民政府多措并举“五龙腾飞”[N].中国国土资源报，2013-06-21（6）

[5]张振玺，王永谦创新工作机制 提高开发水平[J].决策探索（上半月），2007（6）：80

[基金项目]本文系河北省社科基金项目“河北省产业化精准扶贫模式研究”（项目编号：HB16YJ054）阶段性成果。

[作者简介]刘子千（1991—），男，河北蔚县人，河北农业大学商学院农村与区域发展专业硕士研究生。研究方向：农业经济理论与政策方向；通讯作者：许月明（1956—），女，教授，博导。研究方向：土地经济，农业经济；陈猛超（1991—），男，河北河间人，河北农业大学商学院农林经济管理专业硕士研究生。研究方向：农业经济理论与政策；王小云（1992—），女，山西洪洞人，河北农业大学商学院农林经济管理专业硕士研究生。研究方向：农业经济理论与政策。