我国PPP项目融资模式的发展与对策

2017-07-20蒙玲鲭

中国市场 2017年20期

[摘要]PPP发展热之下也暴露出我国PPP存在的关于法制机制和政府契约精神欠缺等不足之处，为科学有效地实现PPP模式在我国顺利地开展，结合我国PPP现状，借鉴国内外相关案例经验，文章拟就结合我国当前实情分析并提出针对性的建议，以期为实现中国伟大复兴梦而努力。

[关键词]PPP融资模式；法制机制；政府职能

[DOI]1013939/jcnkizgsc201720027

1我国PPP的现状

我国基础设施融资模式由早期的“国企制造加财政拨款”演变为现在的“混合制投资加社会资金”模式，顺应了我国经济发展进入新常态的潮流。我国PPP模式虽于20世纪90年代末开始在公路、水运和城市轨道交通建设中进行实践，但到目前为止，其在我国的发展仍处于初级阶段。十八届三中全会指出基础设施建设和运营的改革方向，再度引起了我国的PPP模式热潮。

2发展PPP项目融资模式的必要性分析

21顶层设计需要

国务院公布的《国家新型城镇化规划》明确地提出了一个时间表：到2020年，实现常住人口城镇化率要达到60%，户籍人口城镇化率达到45%。[1]据相关机构预测，彼时我国实现城镇化的目标带来的基础设施投资需求为42万亿元左右。整理国家统计局公布的从2010年到2015年基础设施投资的数据及资金主要来源后如图1、图2所示。

22地方政府债务问题凸显

据统计，我国地方政府2015年的債务率接近90%，相对于2013年增长了3%以上，紧逼政府债务率国际警戒线。地方政府债务的有效改革方向主要有：压缩基建投资、发展民间PPP模式。就当前状况而言，后者将会是多赢的有效渠道。

23民间资本实力雄厚

近年来，在国家经济的良好运行态势与国务院积极鼓励民间投资的政策作用下，民间投资占社会投资的比重呈持续上升趋势，详见下表。

24基于项目融资模式理论的PPP比较优势分析

在项目投资、融资、资金和信用保证结构四大板块中，项目融资结构作为项目融资的核心内容，项目融资模式的选择在很大程度上决定了一个项目的成功与否。重要的项目融资模式主要包括ABS模式和PPP模式等。[2]PPP模式在满足项目融资模式设计的基本原则：有限追索的实现、项目风险的分担及融资成本的降低的基础上，因其独特的运作机制使其拥有如下两个优势：一是私企能够在前期评估时参与确认，[3]专业评估师尽早将风险分配在整个项目的生命周期中；二是私企参与基础设施项目的前期工作，有机会尽早与项目有关机构接触，节约了投标费用，降低了成本。

3案例分析

31杭州湾跨海大桥案例分析

311项目概况

宁波市和嘉兴市两地政府分别按90%和10%比例承担总建设投资约35%的建设资金，成立杭州湾大桥发展有限公司作为投资平台进行招标。中标股东享有30年期经营权，期满交还政府。环驰集团等公司共同成立了慈溪建桥投资有限公司，共出资346亿元资本金。此后，雅戈尔等17家民企先后加入到杭州湾大桥的股东名单中，民间资本一度占到了整个项目的55%。

312项目失败的原因

（1）退出机制未完善。项目建设过程中，政府与投资方并未签订有牵制性的有效合同，使得投资方之间缺少约束，投资企业随意撤资现象严重。截至2012年，三大国有股东所占股份已经占到了总股本的85%，剩余民企所占股份中，最高的不超过26%，出现严重的资本比例不协调。

（2）项目唯一性遭到破坏。在我国以往的PPP项目中，一些地方政府为了吸引更多的投资，往往会通过不同的方式向投资方承诺该项目的唯一性。但杭州湾大桥开工不到两年时间，绍兴杭州湾大桥便着手项目准备。另外，嘉绍大桥和钱江通道通车也导致杭州湾大桥项目的唯一性遭到了严重的破坏。

（3）预期受益严重误判。《可行性报告》预测2010年该桥的车流量将会达到1800万辆以上，但实际比预期少了近三成。严重的预期收益误判导致资金缺口极大，按30年预定收费期限来看，极大可能无法回收本金。

32深圳大运中心案例分析

321项目概况

（1）项目背景。为合理地选聘大运中心的运营商，由政府牵头成立了选聘工作领导小组，采取边考察边推介的方式，邀请业内专家和资深学者组成筛选团队，经科学的评判，最后从众多投资方中选定佳兆业集团作为大运中心总运营商。

（2）项目公司与项目投资结构。深圳市龙岗区于2013年与佳兆业签订协议，规定佳兆业对项目拥有40年的运营管理期，要求佳兆业在5年内完成不低于6亿元人民币的修建及配套商业修建工程。[4]

322项目成功的原因

（1）地方政府职能明确，支持有力。地方政府切实履行其职能，以其最大化的专业程度对总运营商与专业团队进行选择。

（2）建立运营绩效考核机制。项目的负责部门定期与不定期地对总运营商的工作绩效进行评估，必要时对公众满意度进行科学的测评，从而将场馆运营成功达到双赢的目的。

（3）借鉴国内外经验，防范后患。综观国内外其他大型场馆的运营，若只依靠场馆的租赁费，其日常维护费是入不敷出的。而相关部门则充分汲取经验，通过构建灵活的“商业—场馆—片区”商区联动，有机地利用商业运作来反哺场馆运营，为平衡大运场馆日常维护费用提供了资金渠道。

以上成功的原因总体具有一定可复制及可推广性，值得后续项目的借鉴。

4存在的问题

41法律与机制保障缺乏

411无针对PPP的专项立法

据不完统计，截至目前PPP相关的各政策法规数量不下200个，但起草于2014年12月3日《特许经营法征求意见稿》现今仍处于草案论证阶段，因此目前为止，我国尚未存在法律层面的PPP专项立法。

412PPP相关机制有待完善

（1）争议解决机制。PPP协议在此前所有的规范性文件中均被定性为民事协议。政府内部尚未对特许经营统一定性，使得在PPP项目中发生的争议难以得到有效解决，进而在一定程度上对PPP更成熟的发展形成了阻碍。

（2）定价机制。我国目前普遍存在着的于制度层面与技术层面上的定价机制不完善的问题主要体现在价格听证制度形式大于实质与信息不对称两个方面上。PPP项目涉及消费者、生产者与公共部门三个基本参与者，作为消费者的社会公众理应参与定价之中，而我国仅仅只注重形式，实际上的价格决定视公共部門和私人部门谈判能力而定，公众权益在一定程度上很难得到保障。由于信息的不对称造成：一方面私人部门为谋求利益最大化往往采用高成本报价与降低产品质量的方式；另一方面政府出于政治稳定因素考虑采取低价收费，并对由于生产部门经营管理等因素导致的亏损进行财政性补贴，而这部分补贴的最终实际承担者却是公众。

（3）风险分担与绩效考核机制。我国的PPP项目中，有相当比例带有财政补贴的色彩。有些政府为达到某些特定的目的，承诺“兜底”政策，在很大程度上加剧了政府的财政风险。此外，PPP项目尚未制定明确的绩效评估体系，在运营过程中，出现投入产出不高、项目实施进度滞后、财务风险控制不严等问题，带来不良影响。

42专业化机构缺乏

在一个完整的 PPP 项目中，往往包含着设计、融资、建设和经营等诸多专业领域，必然需要依托一支专业化的队伍才能为其良好运作带来保障。然而我国目前并未从国家层面、地方层面组织成立专业化机构进行综合性规范化管理。

43政府契约精神欠缺

在我国的PPP项目中，常会面临地方政府领导换届，“新官不理旧账”、新政策出台等带来的不确定风险。其次，项目唯一性遭到破坏是政府契约精神欠缺的又一体现。

5国际经验

作为PPP模式的发源地的英国，截至2013年共有PFI/PF2项目七百余个。PFI/PF2模式在英国的成熟运用：一方面有效缓解了政府的财政压力；另一方面也显著提高了公共服务效率，为英国经济持续发展提供了强有力的支撑和保证。

51强有力的法律保障

在英国境内采用《公共合同法》等通用法律来规范PPP行为。此外，还颁发有《PFI/ PPP采购和合同管理指引》等详细的规范性文件及争议解决方法。因此，PPP项目在英国运作的法律障碍已扫除。

52设立专业化管理体系，明细项目管理

系统且严格地规定各项目环节具体操作流程。建立完整的三大层面六类专业机构管理体系并明确分工：从中央层面看，主要包括由合作关系伙伴组织（PUK）与财政政策小组相结合的英国设施局（IUK）、行业主管部门以及国家审计署。从地方层面看，财政部与地方政府协会设立“地方合作伙伴关系”；[5]从中央和地方交叉层面来看，设立了符合了当地行情的地方伙伴关系公司、政府采购管理局。以上环环紧扣，层层监管，确保了PPP项目的良性运作。

53项目资金流有保障

为保障PPP项目的资金来源，英国政府根据国内外的经验做法系统地制定了多项切实可行的融资支持政策，其中包括成立政府股权投资基金，对符合条件的重大基础设施项目，由政府提供不超过400亿元规模的还款担保，有效地降低了融资方的资金压力；同时加大鼓励力度利用绿色投资银行、欧洲投资银行等政策性银行为基础设施建设提供优惠贷款。

6对策

基于以上对我国PPP项目现今存在的不足之处的分析，同时也借鉴国际上PPP成熟典范国家的经验，大致可以得出以下完善对策。

61完善PPP项目法律与相关机制建设

相关部门应合力扫除法律障碍，给予项目以切实的法律保障。

从定价机制层面看：首先，设立第三方成本监控的独立管制框架，有效地对PPP项目的成本进行合理适度监控；其次，建立科学合理、灵活的价格调整机制，从而更好地应对市场变化，达到服务于市场的目的。认真遵循听证制度，充分考虑产品的公共性与经济性，实行社会规制与经济规制相结合的方式。

62建立专业化机构

根据各方面的分析资料可以得出一个清晰的结论：专业化的中介机构介入是不可或缺的。通过高校等相关教育机构培养具有经济、法律、财务、合同管理等专业知识的复合型人才，逐步发展壮大PPP专业人才队伍；制定相应准入原则，规范专业化机构的资质要求，为我国PPP发展注入强劲的动力。

63创新项目融资方式

正如目前保险资金允许进入PPP领域，国家应加大层面放宽PPP项目投资来源。其次，可创新融资担保模式，鼓励银行等金融机构更多地尝试收费权等新兴抵押物融资。[6]

64减少特有不确定性

从企业层面看，加强企业自身能力建设，提高专业化水准，加强诚信意识，与政府建立维护好长期合作关系；于政府层面说，政府相关职能部门应自觉贯彻落实党和国家的发展新常态经济的号召，明确职能范围，做到不“越位”、不“缺位”，在PPP项目中起到一定示范性、领导性、支持性的作用。

7结论