关于加拿大教育公平政策及实践研究

李晓述

摘要加拿大政府关注教育公平，以均衡发展促进教育公平，对印第安人保留地和原住民群体采取特殊扶持政策，收到较好效果，对我国的实践具有一定的借鉴意义。

关键词教育公平 均衡发展 扶持政策

如何实现教育公平是当今世界面临的重大课题和难题，而通过促进教育均衡发展来实现教育公平是西方发达国家的普遍实践。以多元族群和多元文化为鲜明特色的加拿大联邦，在促进教育均衡发展、实现教育公平方面制定了许多特殊扶持政策，尤其是针对僻远地区的印第安人保留地和经济社会欠发达的第一民族等原住民族群。

加拿大《1982年联邦宪法》正式承认的原住民包括第一民族（美洲印第安人）、因纽特人（北极地区爱斯基摩人）和梅迪人（印第安人和白人通婚的后代）三大少数族群。2006年加拿大的人口普查显示，全国原住民人口117万，占加拿大全部人口的3.8%，其中第一民族占60%，梅迪人占33%，因纽特人占4%。根据1867年《加拿大联邦宪法》以及1876年《印第安人法案》，联邦政府需保障印地安人权利并划设印地安保留地。加拿大现有636个印第安人保留地，遍布全国13个省区。

比较而言，由于经济发展、自然环境、文化传统等多方面的原因，加拿大原住民的教育程度和印第安人保留地区的教育水平落后于其他族群和地区。例如在安大略省（以下简称安省），2011年原住民学生顺利完成高中学业的比例为45%，而全省平均水平为74%。因此在联邦和省级政府两个层面，加拿大都积极扶持原住民族群和印第安人保留地地区的教育发展。

1联邦政府教育扶持政策

加拿大联邦宪法明确规定，原住民民族及其土地权利受到宪法保障，原住民享有一定的自主权限。历史上，政府对原住民教育权利的尊重和认可，经历了长期而曲折的历程。1996年，加拿大“原住民皇家委员会”报告强调，教育权是原住民族的固有权利，也是自治权的重要内容，而且教育质量是影响加拿大原住民族自治体制的关键因素。根据联邦宪法，教育事务由各省负责，联邦政府不设教育部。但是联邦政府设立专门机构负责原住民和印第安人保留地事务，即“原住民事务和北方发展部”，负责履行联邦政府对第一民族、因纽特人和梅迪人的承诺和义务，并根据宪法和法律规定履行对三个北方领地的责任，包括经济和社会发展方面的特殊支持政策，其中教育事务是重点。

在具体实践中，加拿大北方三个领地的教育事务由联邦政府负责，从联邦财政预算中列支原住民教育专项经费。2015年，联邦政府原住民事务预算支出达70亿加元，主要是教育基础设施投入和教育补助。原住民学生不论前往专门的原住民学校或者普通学校求学，联邦政府均提供补助。

联邦政府充分认识到高等教育对少数族群发展的重要性。政府教育统计数据显示，原住民族教育虽然有所发展，但与非原住民相比仍有相当大的差距，非原住民拥有大学学历的人口为原住民的4.75倍。为缩小教育差距，聯邦政府规定，原住民学生享受与非原住民学生不同的特殊待遇，即可以申请联邦政府原住民学生高等教育专项补助。此外，联邦政府努力加强原住民学校师资力量和职业技能培训，丰富原住民学生的教育资源。

根据联邦宪法、《印第安人法案》以及历史上加拿大政府和印第安人各部落签订的条约，居住在印第安人保留地的印第安人享受特殊的经济和社会待遇。因为历史上各个原住民部落酋长与政府签订的条约内容不尽相同，这些待遇在不同省和地区、不同的保留地也有所差别，具体而言非常繁杂。大致而言，这些经济和社会待遇主要包括生活补助、渔猎权、社会保险、免费教育权等等，特别是从小学至大学的全部免费教育。这些特殊政策，促进了保留地原住民的经济社会发展，而在教育方面，小学至大学的免费教育，保障了原住民受教育的基本权利。

然而，原住民与政府之间依然存在着隔阂和博弈。加拿大政府致力于保护原住民的传统文化和意愿，但原住民不一定认可，同时保留地的部分印第安人对融入主流社会态度消极。加拿大历史上曾有过试图“帮助”印第安人融入主流的极端做法，例如始于19世纪40年代终止于1996年的“印第安人儿童寄宿学校制度”。政府强制性地要求印第安人把学龄儿童送到政府资助的寄宿学校接受教育，试图通过这种方法使印第安儿童忘掉自己的语言和文化，最终完全融入主流社会。但后来这一制度被认为是非人道的，是违反人权的。2008年，加拿大时任总理哈珀（Harper）代表政府公开就寄宿学校制度向印第安人道歉，决定对曾经是寄宿学校受害者的学生给予经济赔偿。

2加拿大省级政府教育扶持政策

除了聚居在北方三个领地外，加拿大原住民散居在其它十个省。其中，安省作为全国人口第一大省，全国原住民人口的21%在安省，也是原住民最多的省份。

根据2011年的统计数据，安省有7.8万原住民学生。他们可以选择保留地民族学校，也可以选择本省公立教育局的学校。实际上，80%的原住民学生选择各地区教育局下属的公立学校。92%的安省小学和96%的中学有原住民学生。

安省教育厅内设专门机构“原住民教育办公室”负责原住民教育事务。2007年，安省教育厅将原住民教育列为优先发展的重点领域，并发布《安省第一民族、梅迪人和因纽特人教育政策框架》，提出到2016年要实现三大目标：（1）提高原住民学生的学业表现；（2）缩小原住民与非原住民学生的学习成绩差距；（3）确保所有的学生都能了解原住民文化、经历及视角。因此，除了努力缩小原住民学生和非原住民学生在学业成绩方面的差距外，安省政府还在以下两个方面加大力度：

其一是消除“认知鸿沟”。安省教育厅规定，所有的学生和教育工作者都必须加深对第一民族、梅迪人和因纽特人丰富的历史和文化的了解。安省从幼儿园到12年级教学大纲都包含关于原住民历史和文化的必修及选修课程。除了传统的“社会常识”课程中包含此项内容外，安省要求将此要求贯穿至艺术、健康、体育甚至是幼儿园活动中。研究报告表明，约三分之一的安省中小学还对教师进行关于原住民文化在职培训，或邀请专业人士来校做专题演讲，还有的学校安排学生与原住民社区互动、参加文化活动、仪式、拓展训练等。

其二是缩小教学资源差距。家庭收入与教育发展关系紧密。根据“教育质量和问责办公室（EQAQ）”的数据，比较家庭平均收入前10%的学校和后10%的学校，在后一类学校，原住民学生比例是前者的五倍，也就是说，在安省小学阶段，前一类的学校原住民学生比例仅1%，而后一类学校，则为5%。安省对招收原住民学生的教育局予以补贴，但是招收原住民学生的学校规模普遍较小，教学资源不足，研究报告表明，原住民学生比例在7.5%以上的学校中，仅20%的学校有专门的音乐或体育教师，仅24%的学校有专门的图书管理员。

2007年，安省设立原住民教育专项补助计划，根据原住民学生人数及参加原住民语言文化学习的人数给予补贴。此项计划从2007的1200万加元增加至2014年的4300万加元。安省教育厅也从财政上支持“安省印第安人友好中心”舉办课外教育活动，此外，还支持了1000多项城市原住民教育试验项目。

3关于教育均衡发展的思考

加拿大独立机构“安省教育促进组织”的研究报告表明，近年来加拿大政府在原住民教育方面有很大的进步，但原住民与非原住民学生在学业表现、教学资源等发面的差距依然存在。可见，特殊地区和特殊族群的教育是一个复杂的社会问题，是一个长期的系统工程，需要全社会的参与和支持。毫无疑问，发展特殊族群教育的最终目标是缩小差距，实现均衡。通过对加拿大政府原住民教育政策的考察，有三点值得关注：

（1）加拿大政府对教育公平的理解不仅限于入学机会的公平，同时强调获得成功的机会。安省促进原住民教育发展的首要目标就是缩小原住民与非原住民学生的学业表现差距，也就是增加原住民学生获得成功的机率。

（2）即使在加拿大这样的发达国家，教学资源分布不均也是客观存在。经济发达的安省和北部领地之间，印第安保留地与非保留地之间，同一城市的不同学区之间，都存在教育资源分布的差距。因此，政府需要积极调整教育过程的不均衡。

（3）推进教育均衡发展需要全社会的广泛参与。在加拿大，对原住民等特殊族群的扶持得到全社会的认可和参与，政府有特殊政策，社会各界对此也表现出极大的热情，成立了许多关注原住民教育的社团和基金会。

如果我们联系中国的国情和实际，可以看出，教育公平依然是我国政府致力追求的目标之一。今年来，我国政府努力扩大教育规模，同时向家庭经济困难学生、西部地区及农村地区学生倾斜，但是取得巨大进步的同时，诸多问题依然存在。例如，从城乡差别看，乡村教育资源依然稀缺，从区域平衡来看，中西部地区教育发展相对落后，从学校资源看，同一地区不同学校的水平差距较大；从受教育群体看，教育保障体系还需完善。

综上所述，我们认为，即使在加拿大这样的西方发达国家，教育机会、教育过程、教育结果等方面的不公平，以及教育发展欠均衡的现象依然存在，而且还将长期存在。我国政府应当更加重视教育公平问题，在借鉴发达国家好的做法和经验的同时，结合中国国情，致力于缩小教育差距，促进教育均衡发展。