桑植：一个国家级贫困县的艰难“退煤”之路

文 本刊记者 林洁 通讯员 钟艳平

桑植：一个国家级贫困县的艰难“退煤”之路

文 本刊记者 林洁 通讯员 钟艳平

2016年12月14日，桑植县煤矿关闭工作全面通过湖南省小煤矿关闭退出领导小组办公室验收，标志着该县煤矿退出任务提前完成。

昔日被称为“黑金”的煤炭由盛及衰，作为国家级贫困县的桑植县，在煤炭行业产能过剩、安全矛盾突出的今天，对煤炭产业“自我断腕”之举背后有几多考量？这里普通矿工的命运又将何去何从？

张家界市新街煤矿耳洞坪井关闭前

穷县的艰难抉择：长痛不如短痛

桑植县地处湖南省西北部，是贺龙元帅故乡、红二方面军长征出发地。该县总人口48万人，其中少数民族占总人口的92.6%，农业人口占87.7%，是国家重点扶持县之一，也是老、少、边、穷的典型县。

穷县有富资源。桑植资源丰富，系全国500个资源富县之一，全县已发现矿产40种，探明27种，主要矿产有天然气、铁、煤、硅石等，其中煤炭1.4亿吨，石煤8亿吨。煤炭一度成为该县的支柱产业，以2008年为例，全县煤炭产量60万吨，产值3.6亿元，实现税收3200万元，对财政的贡献率高达 30 %。

在上世纪90年代中期，桑植达到产煤的历史高峰期，全县共有大小煤矿70多家，当时煤炭业一片红火，而事故频发的安全形势却屡遭诟病。现任桑植县安监局总工程师程学超，从1991年成立县煤炭局开始就从事煤炭安全管理工作，见证了桑植煤炭行业发展的兴衰过程。他回忆，这些煤矿多是乡镇煤矿，安全条件差，当时平均一年要出10多起事故。

伴随历时十年之久的整合重组之路，桑植的煤炭产业受经济形势下滑、煤炭产能过剩、新能源冲击等多种因素叠加影响，渐入低迷。

“严重亏损导致企业发展步入恶性循环，基本处于停产、半停产状态，而这种状况一眼望不到头，2014年全县煤矿数量减少到21家。” 桑植县安监局副局长向飞虎说。

天子山煤矿是当地两大国有煤矿之一，该矿矿长周正芳告诉记者，“2012年开始市场行情低迷，再加上由于煤矿开采对当地河道污染，生产受当地村民阻工，企业运营艰难维系。”趁着2014年国家出台激励政策，8月份该矿召开职工大会，作出申请关停的决定。

玉京煤矿和天子山煤矿遭遇的困境极为相似，近年来也是举步维艰，于2014年关停。

“关停煤矿是迟早的事，我们的矿工兄弟还要生存，企业就必须适应当前的大环境和大形势。”玉京煤矿矿长徐大友说。

与日俱增的安全和环保压力让这个贫困县不堪重负。据介绍，由于地质条件复杂，加之历史采挖时间较长等原因，桑植煤矿地质灾害问题突出。

2015年8月22日，县委书记刘卫兵深入国有新街煤矿进行关闭改制调研；8月19日，县长赵云海深入分水岭国有煤矿听取关闭改制汇报。2016年9月23日，赵云海召开县长办公会，审议通过《桑植县煤矿整体关闭退出改制实施方案》，决定2016年前完成国有煤矿关闭改制，2019年全县煤矿整体退出。

要在短短的几年时间内，关闭这么多煤矿，一时间议论纷纷。有人认为一个国家级贫困县要关闭这么多煤矿，无异于捅“马蜂窝”，各类矛盾将集中爆发，风险很大；有人认为财政将减少上千万，无异于“雪上加霜”；也有人认为关闭煤矿对该县的工业发展、能源保障将带来巨大压力。

通过不断调研、讨论，桑植县上下充分认识到：关闭退出落后小煤矿不仅是确保安全生产的重要举措，是加快转型发展的现实选择，也是倒逼该县加快推进新型工业化的一次契机。

“改革有阵痛，不改革就是长痛，长痛不如短痛。”赵云海坚定地说。

张家界市新街煤矿耳洞坪井关闭后

整顿关闭科学有序

事实上，桑植煤矿这一关停决定并非简单粗暴一关了之，而是经历了逐步关停的过程。

2014年关闭天子山煤矿、玉京煤矿2对国有煤矿矿井；2015年关闭张家界市新街煤矿南岔矿井；2016年，张家界市分水岭煤矿小溪矿井和仗古山矿井、张家界市新街煤矿耳洞坪矿井3口县属国有煤矿矿井全部闭坑封井。借煤矿关闭之势，该县稳步推进与煤伴生矿山整顿关闭工作，在投资人多、关闭压力大、关闭性政策法规严等重重困难和巨大阻力下，关闭9家与煤伴生矿山。

“在煤矿关闭退出这个过程中，政府只能起引导作用，要综合运用法制化和市场化手段，淘汰关闭使用落后采煤方法和工艺的小煤矿，引导地质条件差、亏损严重的煤矿有序退出。”桑植县对煤矿关闭这一指导路线一以贯之，并制定了系列有效措施。

为了强化组织领导，县政府成立了由分管副县长为组长，各职能单位负责人为成员的专门领导小组，在保障有专门人员、固定的办公场地、充足的办公经费前提下，设立了开展日常工作的办公室。

为明确职责分工，县政府将关闭退出工作具体事务逐一明确到各相关单位，多次召开联席会议商议具体工作。在职责分工中，县安监局负责煤矿关闭退出规划编制和实施；财政局负责专项资金的管理发放到位和国有资产的管理等。

为明确关闭对象，对全县所有煤矿进行了全面摸排。按资源储量、开采条件、经营盈亏等现实状况分门别类排队，确定首期关闭对象9对。由县政府安排专人，逐矿约谈投资人或实际控制人；按矿情结合政策分析市场，动员当事人退出或有计划定期关闭退出。

“不能强制企业关闭，我们只能打感情牌，有步骤地逐一突破。”向飞虎介绍。

为保证公正、公平、有序地开展关闭退出工作，该县按实际情况结合国家、省、市相关文件精神出台了《桑植县落后小煤矿关闭退出工作实施方案》和《桑植县落后小煤矿关闭退出奖补资金使用办法》。

“为保障资金到位，我县在财政极度紧张的情况下，给每对关闭矿井配套奖补资金50万元。对我们这个财力薄弱的国家级贫困县，能做到这样很不容易，体现了县委、县政府领导班子的责任与担当。”向飞虎感慨地说。

该县在煤矿关闭中，严格按照《桑植县落后小煤矿关闭退出工作实施方案》和《桑植县落后小煤矿关闭退出奖补资金使用办法》规定，先由企业主动提交申请，企业必须提交由法定代表人或实际控制人签字认可的申请书，股份制企业提交股东大会通过的决议书；县政府逐级上报，获得省、市书面批复；县政府下达关闭决定书；发布公告；依法注销采矿许可证、安全生产许可证、营业执照等；停供火工品处理剩余火工品；停止供电；撤除井上下电力、生产设备设施；炸毁、填实井筒、平整场地；妥善遣散相关人员；经上级验收合格后按照《桑植县落后小煤矿关闭退出奖补资金使用办法》兑现奖补资金，并监督按章使用到位；按“一矿一档”建立档案备查。

自2014年以来，桑植县共淘汰落后小煤矿15对，同比减少71%，其中乡镇煤矿9对井，国有煤矿4家6对井。

创新措施化解“烫手山芋”

从全国范围来看，《国务院办公厅关于促进煤炭行业平稳运行的意见》（国办发〔2013〕104号）、《国务院办公厅关于进一步加强煤矿安全生产工作的意见》（国办发〔2013〕99号）、《国务院关于煤炭行业化解过剩产能实现脱困发展的意见》（国办发〔2016〕7号）陆续出台，煤炭行业淘汰落后产能早已是一项上升到全国战略规划的重要决定，落在一个国家级贫困县政府和煤企及矿工身上，阵痛则尤为强烈。

作为张家界市新街煤矿矿长，43岁的姚勇军感同身受。从湘潭煤校毕业，姚勇军就来到这座煤矿，一路摸爬滚打，从基层员工到被员工投票推选为企业主要负责人。真的做出关停煤矿的决定，他心里很难受，“对我而言这不仅仅是一份工作”。

更让他头疼的是，经多次整合重组后，煤矿所背负的巨额债务和几百名职工安置问题如何妥善解决？

《桑植县煤矿整体有序关闭退出工作实施方案》中明确提出：“组建强有力的工作班子，督促煤矿企业做好洞井关闭、职工安置、债务处置等善后事宜。”

国有企业破产改制一直以来都是难啃的硬骨头，而国有煤矿破产改制更具特殊性，面临的困难和问题更多。为有效化解因关闭带来的各种矛盾，两家国有煤矿关闭后，该县及时启动国有煤矿破产改制工作。

在分水岭煤矿小溪矿井，有的职工一家三代在矿上，有的一家20多口人在矿上，关停决定一出，很多人难以接受。“在回撤矿井设备的同时，我们一直在做煤矿职工的思想工作，让大家有一个心理逐步接受的过程。”向飞虎说。

“人是最大的问题。”赵云海称。在他看来，矿工是否得到妥善安置，将影响他们的家庭生活维系乃至社会稳定。“桑植站在职工立场出政策、想办法，要以煤炭产业转型发展来赢得群众的理解和拥护。”

为加快国企改革步伐、保障无力缴费人员正常缴费、促进养老保险改革提质增效，2016年，赵云海亲自设计开发“养老贷”新机制推进煤矿关闭。所谓“养老贷”即桑植县设立个人养老贷款风险补偿基金。引入“政府增信”机制，设立风险补偿基金，是政府对银行的货款发生损失的补偿，意义在于提高银行等金融服务机构承担风险的能力，提高银行支持下岗职工缴纳养老保险费的能力和意愿。

除了职工安置，化解债务、解决环境污染等问题也是工作组直面的两大挑战。

关闭的15家煤矿中，系列棘手问题如烫手山芋。矿山缴纳的地质环境治理备用金和剩余采矿权价款退付程序复杂、难度大，15对矿井中均未退付到地质环境治理备用金；剩余采矿权价款方面，仅3家退付到省收部分(市县所收部分没有退付)，其余12家均未退付。职工安置难度大，关井后需要安置和解决相关待遇的职工为2168人。缺口资金大，共需资金高达2.34亿元。改制人员层次复杂，关闭改制涉及到在职正式职工和退休职工、农民工、老工伤、抚恤对象、职工家属子女等多层次人员，所反映的问题和诉求各不相同，部分人员因个人诉求得不到满足不断到市、县政府部门上访。

解决环境污染等关闭后遗症缺少资金，关闭的15对煤矿矿井中，经湖南省环境保护科学研究院、湖南省环科院环境工程有限公司评估和测算，仅分水岭煤矿、新街煤矿和梭罗溪煤矿3家5对矿井就需1550.64万元。

在巨大压力下，桑植县委、县政府背水一战，咬定“安全发展”不放松，群策群力，形成合力，积极应对。

政府有信心，部门有方案。

一是及时组建破产改制机构。县人民政府组建国有煤矿企业改制工作组，及时进驻企业，开展改制前期工作，维护职工队伍的稳定，防止国有资产流失。按原则指导协助企业完善风险防控预案，及时发现和处置风险隐患，确保社会和谐稳定。

二是积极筹措改制资金。出台了资金筹措方案，加大向上争取资金和政策支持力度，积极争取淘汰落后产能奖补资金，并向市政府争取资金支持。同时极力争取国有企业债权转让。

三是合力选择确定破产改制模式。因企业大的方针决策是由职工大会或职工代表大会决定。“政府一方面做好正面引导，主要是引导职工注重历史，面对现实，确定具有操作性的改制方式；一方面引导职工增强再就业信心，大力宣传国家优惠政策，鼓励创业、再就业。”程学超介绍。

整个煤矿改制期间，关闭改制工作组接待各类信访事件近千次，因处置得当，无一起进省进京信访。桑植县政府也是目前湘西北地区唯一没有因为关闭煤矿而遭诉讼的地方政府。