基层审计部门加强生态文明审计的问题及对策

谭三妹

摘 要：生态文明建设是“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局的重要内容，其建设的成就关系到国家发展的前景和民族的未来。生态文明审计作为生态文明建设顶层制度设计的重要一环，为生态文明制度改革與生态文明措施的实施提供着极其重要的保障和推动作用。基层审计部门作为审计系统的执行末端，肩负着生态文明审计的重大历史使命和责任。本文主要从审计能力提升的角度，分析当前生态文明审计存在的一些普遍性问题，简要探讨基层审计部门加强生态文明审计的一些对策。

关键词：生态文明；审计；环境责任

1 背景

改革开放三十多年来，我国经济建设取得了举世瞩目的伟大成就，但由于长期粗放式的发展，资源环境承载了巨大压力，环境污染问题日益严重。党的十八大以来，党中央和国务院高度重视生态文明建设和环境保护工作，党的十八大把生态文明建设列入“五位一体”建设总布局，并且是“四个全面”战略布局的重要内容，其建设的成就关系到国家发展的前景和民族的未来。生态文明审计作为生态文明建设顶层制度设计的重要一环，为生态文明制度改革与生态文明措施的实施提供着极其重要的保障和推动作用。2015年7月，中央全面深化改革领导小组第十四次会议审议通过了《关于开展领导干部自然资源资产离任审计的试点方案》，这个方面旨在“探索并逐步形成一套比较成熟、符合实际的审计规范，明确审计对象、审计内容、审计评价标准、审计责任界定、审计结果运用等，推动领导干部守法守纪、守规尽责，促进自然资源资产节约集约利用和生态环境安全”。如今，生态文明审计已经涵盖了财会审计、合规性审计、绩效审计或经济责任审计，以及领导干部离任审计等多个方面，有效促进生态管理层面的不断优化和可持续发展，提高生态文明建设参与各方的守法守规的自觉性。基层审计部门作为审计系统的执行末端，肩负着生态文明审计的重大历史使命和责任，但由于长期以来我国行政系统对生态文明建设的认识不足等问题，开展有关审计工作成效不明显，很难适应新形势下党和国家推进各项改革的紧迫需要。

2 基层审计部门生态文明审计存在的主要问题

（一）生态文明审计法规和制度体系不健全，基层审计部门执行难。虽然国家出台了《关于开展领导干部自然资源资产离任审计的试点方案》，但仅仅是一个方向性的总体方案，而且只是试点，各地缺乏统一的具有纲领性、指导性的具体实施文件，有关的法律法规也不健全，基层审计部门执行起来比较困难，对审计目标、主体、重点、权重、评判标准等理解互有误差，存在着较大的地方差异，影响了审计的公平、公正性，导致审计结果的运用缺乏科学性。生态文明建设是一个长期的历史过程，其审计的对象和内容，在不同时期有不同的标准和要求，并带有延续性，要制定具体指标科学反映环境成本和环境效益，是一个系统性工程，在制度体系不完善的情况下，基层生态文明审计执行十分困难。

（二）生态文明审计手段单一，基层部门获取信息难。严格意义的生态文明审计不仅包括涉及大气、水、土壤和生态等自然生态和社会生态的经济财务问题，还包括政策、法律、社会等人类活动的各方面，涉及国土、工信、发改、农业、水利、林业、水产畜牧等多个部门，而目前基层审计部门开展工作，大多是现场查阅资料等形式，手段单一，获得有关信息和证据的手续繁杂，阻碍较多，某些数据不仅涉及管理部门，还有科研机构、企业等等，难以实现数据共享。对于计算机审计、大数据运用等手段，基层审计部门条件有限无法触及，很难快速获取有价值的审计资料，影响了审计效能提升，一些生态文明的模糊数据，还影响了审计的严谨性。

（三）生态文明审计认识不足，基层审计环境亟待优化。一是由于长期以来的行政环境影响，生态文明审计几乎没有走进基层视野，对于大多数干部来说都是陌生事物。在概念认识、重要性认识、审计内容认识等方面都有偏差。甚至认为生态文明作为审计的对象，很难像资金使用合法合规性评价一样直接开展审计。二是在普遍观念上，对于生存空间的保护、环境污染治理、生态资源保护的认识，还没有真正和经济发展放在同等重要的位置，影响了生态文明审计工作的积极性、主动性。三是基层部门缺乏系统的环境审计理论阐述和环境审计宣传，在这种状况下导致审计机关内部及社会有关方面，尚未充分认识到资源环境审计的意义及发展前景。

（四）生态文明审计队伍建设有待提升。生态文明审计是一个全新的审计领域，环境保护等专业性强，而目前基层审计部门人员素质参差不齐，尤其是在环境保护方面缺乏专业人才，有关审计任务组均为临时抽调人员参加，很难有效执行生态文明审计的各项专业审计内容。基层审计部门编制过少，条件艰苦，待遇较低，短期内也无法吸引专业技术人才，加之当前的各项审计任务繁重，因此仅仅依靠基层审计部门的力量，很难完成好生态文明审计。

3 基层审计部门加强生态文明审计的一些对策

（一）广泛调研，完善生态文明审计法规制度体系。

由审计部门牵头，联合环保、国土、农业、水利等生态文明建设相关重点部门，共同开展生态文明审计的调研，深入基层，广泛听取基层审计人员的工作意见和建议，收集审计标准和框架设计、审计方法创新、审计依据认识等各方面的基层反馈，在国家层面逐步完善生态文明审计的制度设计和法律法规。结合地方实际，在区域和行业上，制订出可操作性强、科学合理的审计依据文件。

（二）突出重点，探索灵活有效的生态文明审计途径。

1.抓住财政审计“牛鼻子”，审计生态文明有关资金征管用情况。要科学安排，积极稳妥地对这些资金收支的真实、合法和效益性进行监督。检查地方配套资金到位情况，资源环保费用的收缴情况，保证相对应的支出有稳定的资金来源；检查资金管理情况，查纠挤占、挪用、滞留资金等问题，促进有关单位加强管理，提高资金运行效率；检查有关单位是否按照规定的用途使用环境保护资金，厉行节约，反对浪费，提高资金使用效益。要充分利用财政审计大格局的优势，把资源环境审计融入财政审计之中，关注各级政府制定、执行资源环保政策制度情况，揭露资源环保政策制度执行不到位问题；审查财政收入质量，看是否存在盲目追求收入增长，忽视资源环境建设的问题；从预算入手，关注资金筹集、分配、管理和使用资源环保财政资金的情况，从总体把握资金状况，揭露其中存在的不合规、不真实、不完整等问题。加强对各单位部门的预算执行审计，检查其发展目标是否科学，是否存在扰乱环境、不利于可持续发展的问题；检查各部门落实资源环境建设措施是否得力见效，有无走过场、图形式、搭花架子的问题；检查有关部门在资金管理使用上是否厉行节约，是否合法合规，把有限的资金用好用实。要通过审计，促使各地、各部门不折不扣地落实资源环保建设各项任务，保障投入并规范运用资源环境建设的各项资金。

2.抓住民生审计“主线条”，审计环境政策执行情况。包括国家资源环保相关政策措施是否完善、政策执行是否到位、政策目标是否实现等。一是分析研究政策目标制定的科学性。关注政策制定本身是否科学、合理、及时、完善，是否有利于推动经济社会科学发展；二是分析研究政策目标的协调性。关注短期政策与长期政策之间是否协调，同一领域政策是否保持连续与稳定。尤其是重点关注财政、金融、土地、投资及相关产业政策之间的矛盾或不协调问题；三是分析研究政策目标执行的效率性。关注不执行、选择执行、变通执行、政策执行不畅，导致资源破坏、环境污染严重与生态退化的问题。对问题及时予以揭露和反映，提出审计建议，促进调整完善政策和加大政策落实力度。要按照“统筹规划、全面审计、因地制宜、突出重点”的要求，对涉及民生的资源环境领域重点资金和事项进行审计，审深审透每一个环节存在的问题，查实每一项资金管理运用的真实情况，促进加强重点资金管理，规范运用，把涉及民生的项目抓实抓出成效，让人民群众享受资源环保建设的福祉。

3.抓住投资审计“结合点”，审计环境责任履行情况。主要是政府及相关主管部门和相关企事业单位履行资源管理和环境保护责任情况。一是污染者付费责任。检查对环境造成污染的单位或企业是否按照法律的规定，采取有效措施对污染源和被污染的环境进行治理，并赔偿或补偿因此造成的损失；二是开发者保护责任。审查对环境进行开发利用的单位或企业，是否按规定对环境资源进行保护、恢复和整治；三是利用者补偿责任。审查开发利用环境资源的单位或企业是否按照国家的有关规定承担经济补偿；四是破坏者恢复责任。审查造成生态环境和自然环境破坏的单位和企业必须承担将受到破坏的环境资源予以恢复和整治的法律责任；五是领导者管理责任。审计地方领导在发展经济的同时，利用和消耗资源情况，对环境造成的损害，以及保护资源、修复环境、转变发展方式所采取的各项措施及其实际效果等。

4.開拓经济责任审计“新领域”，审计重大环境保护项目建设情况。主要审计主管部门和项目单位组织实施的资源环保项目，自立项审批到计划下达、设计与概算、招投标、工程款结算、竣工决算等工程管理全过程的情况。重点关注和检查：项目立项申报审批环节有无重复申报、多头申报等虚报冒领问题；概算的批复是否明确，调整与执行是否符合相关规定；项目单位的招投标是否合规；项目竣工决算手续是否完备，财产是否及时交付使用，有无形成账外资产或资产闲置。重点关注和检查：有无因决策失误和管理不善造成重大损失浪费或工程质量隐患；项目设施是否达到设计能力和国家规定标准；项目维护是否正常，是否存在项目资产管理不善、毁损流失等问题。全面检查各级各部门主要领导干部领导可持续发展的能力，科学评价领导干部在履行经济责任过程中所承担的直接责任、主管责任、领导责任，促进领导干部树立正确的发展观和政绩观。

（三）加强宣传和培训，提升基层审计人员素质。

加强生态文明宣传，尤其是在基层部门加强生态文明损害、环境污染治理等相关内容的宣传，提升基层审计人员的生态文明意识。加大审计人才吸引，提供有关优惠条件，对专业技术人才，在专业技术职务资格认定和岗位聘用政策支持上给予更大倾斜，解决职称评聘和认定问题，切切实实做到“以人为本”，给审计人员提供良好的工作和生活环境。

建立长效的基层教育培训机制。要想更好地不断地接受新鲜事物、提高工作能力、激发工作潜力、促进个人职业的发展，就必须要完善健全长效基层教育体系。创新培训模式。可以通过利用网络进行网络化培训，通过借鉴企业培训的先进经验，学习企业管理人力资源的模式。不断调整培训内容，加强生态文明相关专业的培训，结合大数据运用等计算机审计方法培训，提升基层审计人员的综合素质。

参考文献

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