城乡基本公共服务均等化实现机制研究

【摘 要】 积极推动城乡基本公共服务均等化，是促进城乡协调发展、“使全体人民在共建共享发展中有更多获得感”的一个重要着力点。文章以政府责任为视角，首先指出政府在城乡基本公共服务均等化中的应承担哪些责任；其次指出在实践中，政府责任缺失，履行不足的基本表现；再次，分析了政府责任履行不足的具体原因；最后，结合具体原因，提出了完善政府责任的具体对策。

【关键词】 基本公共服务均等化；城乡协调发展；政府责任

一般说来，所谓基本公共服务，是指和民生密切相关的公共服务。而城乡基本公共服务均等化，强调在享受国家与社会提供的各种基本公共服務时，广大农村居民同城市居民一样，拥有平等的机会和权利，以及大致均等的结果，其实质是实现农民的共享发展和公平发展。

从我国当前国情来看，积极推动城乡基本公共服务均等化，是“使全体人民在共建共享发展中有更多获得感”的一个重要着力点。政府是国家治理最重要的主体。促进城乡协调发展，迫切需要各级政府以十八届五中全会提出的共享发展理念为引领，进一步明确其责任定位，更好地发挥其在城乡基本公共服务均等化中的积极作用。

一、政府在城乡基本公共服务均等化中的责任定位

1、内部责任

所谓内部责任，是指在推进城乡基本公共服务均等化过程中，政府及其相关职能部门所应承担的责任。一般来说，内部责任主要包括以下几个方面：

（1）完善城乡财政管理体制。具体而言，主要包括：一是政府要不断加大公共财政对于农村教育、卫生、社会保障、基础设施等公共服务的投入力度，确保政府有足够的财力支撑城乡基本公共服务均等化；二是要通过制度安排，解决城乡间基本公共服务财政投入不均衡的问题；三是不断优化和调整财政支出结构，压缩财政开支中用于行政管理和基本经济建设方面的费用，增加用于基本公共服务的财政支出比例。

（2）引入市场机制，创新公共服务提供方式。供给效率的提高要通过竞争激励机制的建立来实现。各级政府要积极引入市场机制，大力推行政府购买、公私合作、特许经营、优惠政策等方式，调动其他主体参与的积极性。[1]

（3）建立规范的权责分配和问责制。进一步明确各级政府的职能定位，实现财权与事权相匹配。要建立起对各级政府公共服务的评价指标体系，实行有效的考核、监督和问责，使各级政府在履行公共服务责任时有权可使，有责可依。[2]

2、外部责任

所谓外部责任，是指政府对来自行政管理领域外的、与城乡基本公共服务密切相关的外部系统所应承担的责任。一般来说，外部责任主要包括法律责任、生态责任、社会责任等。

（1）法律责任。全面推进依法治国，要求政府及其行政人员在行使公共管理权力与职能的同时，也要承担起相应的法律责任。具体而言，一方面，在推进城乡基本公共服务均等化过程中，政府应不断完善相关立法，深入推动依法行政；另一方面，也要承担相应的违宪责任、民事责任、行政责任等。

（2）农村人居环境得到持续改善，是城乡基本公共服务均等化的重要内容之一。不容否认，同城市居民相比，当前我国广大农村人口的人居环境还有待提高，政府应当为改善农村人居环境发挥更加积极的作用，主要包括：积极改善农村基本的生产生活条件；积极推动城乡环境同治；帮助建立科学合理的农村环境治理机制等。

（3）社会责任。政府负有维护社会稳定、保护公民权利、供给公共产品的社会责任。在现代民主社会，政府追求的价值取向应该是“一切权力属于人民”的宪法准则和“全心全意为人民服务”的行政价值观，这种价值取向要求确立“社会本位，民众本位”的民本思想并以此处理政府与社会的关系。[3]

二、政府责任缺失的主要表现

1、政府职责分担不均

我国在1994年“分税制”改革之后，中央财力大大加强，但是随之一些深层次的问题也渐次显露。其中一个重要表现，就是由于相关法律法规对我国各级政府的事权并没有一个明确的划分，我国基本公共服务的事权主要是由县乡政府来承担的。与此同时，就各级政府之间的财权和财力来说，又表现为层层上收的局势，这样县乡财政就成为我国各级政府中承担责任最多、最重、最直接的一级财政。让这样一级财政承担起基本公共服务的主要供给责任基本上是不可能的，政府作为农村公共产品供给主体的责任并没有真正落实。

2、公共服务供给不均等

我国的基本公共服务供给存在着总量供给不足且分布不均、质量不高、效率不高的问题，城乡之间基本公共服务供给总量、供给质量都存在相当大的差异。主要表现在：制度供给不均等，表现为公共服务制度的城乡二元分割，在公共教育、公共卫生、基本社会保障、基础设施、住房保障、生态保障等制度设计方面存在明显的城乡差别；供给总量不均等，表现为公共财政对城乡、区域公共服务的投入存在明显差别；供给质量不均等，比如在义务教育方面，农村学校师资力量，尤其是优秀师资严重短缺，而最突出的表现是城乡居民享有公共基础设施的成本负担不均等。[4]

3、法制建设相对滞后

我国现有的基本公共服务法律体系不健全，很多基本公共服务领域的立法还是空白，各级政府所应该提供的公共服务往往还停留在政策上的规定或口号上的宣传，尚缺乏成文法加以规范。[5]同时，公共服务信息不公开、部分决策过程不透明、民众参与率低等也是政府履责能力不足的重要原因。

三、政府责任履行不足的原因分析

1、二元经济结构及城乡分割的治理结构

作为特殊历史条件下产生的二元经济结构，是造成我国城乡基本公共服务不均等、城乡发展不协调的最重要的原因。近些年来，国家和地方都采取了一系列措施，城乡分割的治理结构已经得到较大缓解，但不可否认，二元结构的影响还将持续较长时间，这势必影响城乡基本公共服务均等化的推进。

2、财政投入长效机制尚未形成

主要表现为：对基本公共服务财政供给的范围、主体缺乏合理界定；没有制定出符合我国国情的，能真正体现普惠化、精细化、城乡一体化的基本公共服务明细目录等。

3、基本公共服务绩效评价与监测体制不健全

虽然我们国家越来越重视把基本公共服务的质量和水平与官员的绩效联系在一起，但总体而言，目前在对官员的考核中，关于公共服务质量和水平等方面的绩效考评指标仍然较少；中央对地方、上级对下级政府的公共服务问责机制尚不健全，行政问责过程仍然带有比较浓厚的人治色彩，行政问责过程的随意性较大。

四、完善政府责任对策探究

1、不断缩小城乡居民间的身份差距和收入差距

进一步推进户籍制度改革，使附着在户籍上的利益、特权等逐渐完全剥离。深入推进农村精准脱贫攻坚工程，为农村贫困人口提供更多的物质保障和制度保障。逐步扩大基本公共服务覆盖面，构建更加公平的基本公共服务保障制度，促进农村人口真正同城市居民一样，享受到平等的基本公共服务的权利。

2、完善法律法规体系，积极推进依法行政

针对我国在基本公共服务方面立法相对滞后的现状，要进一步建立健全相关法律法规体系。在条件成熟的情况下，国家可考虑制定专门的基本公共服务供给的法律法规。对地方而言，在符合国家相关法律法规的前提下，应结合本地经济社会发展实际，尽快出台内容全面、可操作性强的地方法规，对城乡基本公共服务的范围、供给主体与供给标准、资金来源、决策程序、均等化财政制度与责任分配、均等化供给途径与模式、公众的权利与义务等做出明确规定。各级政府及其相关职能部门要认真履行好听证等公众参与程序，积极推进依法行政。

3、创新政府治理理念，提升政府公共服务能力

在公共行政过程中，各级政府要以实现好、维护好、发展好最广大人民根本利益为出发点和落脚点，进一步树立服务意识、公仆意识，不断提升政府的公共服务能力。当前，各级政府应以共享发展理念为引领，不断加强制度设计和制度创新，建立起以基本公共服务为导向的绩效考核制度和干部考核制度，将城乡基本公共服务均等化的水平作为考核领导干部的重要指标之一；要加强与公共服务相关的配套制度建设，并在实践中逐步充实和完善。

4、完善公共财政体系，保证基层政府财权与事权相匹配

调整政府财政支出结构，将政府的财政支出从原来的主要投资于经济建设的建设性财政，调整为主要投资于基本公共服务的服务型财政，以真正体现公共财政之公共性。加快建立以基本公共服务均等化为导向的财政转移支付制度。整合一般性转移支付，严格限制专项转移支付项目，明确省级以下财政转移支付制度，加大省级财政向县乡财政的转移支付力度。在现有财政体制下，省级财政在转移支付时尽可能直接核算到县， 以保证县乡政府的财力。

5、促进公共服务供给主体、供给方式的多元化

由于政府财力有限，单靠政府的力量无法满足农村越来越多的公共服务需求，因此，应积极鼓励其他社会力量在城乡基本公共服务均等化过程中发挥更重要的作用。按照公共服务、公共产品的不同属性，促进农村公共服务供给主体、供给方式、供给渠道等的多元化。例如，可以结合农村实际，通过收购、兼并、参股、租赁等方式，采取委托、承包、购买服务等多种模式，提高基本公共服务供给能力；可以充分发挥社会合作组织的作用，提高特定人群自我提供公共服务的能力等。政府要为各种社会力量参与公共服务的健康、有序进行提供保障。[6]

6、改善农村人居环境，建设美丽宜居乡村

深入落实《国务院办公厅关于改善农村人居环境的指导意见》，全面改善农村生产生活条件。具体而言，主要包括：结合实际，合理确定农村基础设施和公共服务设施的项目与建设标准；加快危房改造步伐，建立健全农村基本住房安全保障長效机制；以农村垃圾和污水为治理为重点，稳步推进美丽洁净宜居乡村建设。争取到2020年，广大农村重现山清、水秀、天蓝、地绿的自然生态，农村居民住房、饮水和出行等基本生活条件得到明显改善，建成一大批美丽、宜居、文明、生态示范村。

【参考文献】

[1] 蔡承彬.用新理念引领福建基本公共服务均等化发展[N].福建日报，2016-02-29.

[2] 王菁雯.河南省城乡基本公共服务均等化中的政府责任研究[D].郑州大学， 2016.

[3] 刘琼莲.政府在基本公共服务均等化中的角色[J].东南学术，2009（9）.

[4] 青连斌.找准促进公共服务均等化的着力点[N].中国青年报，2012-10-18.

[5] 陈松洲.广东省城乡基本公共服务均等化中的政府责任研究[D].云南财经大学，2015.

[6] 时圣玉.德州市城乡基本公共服务均等化研究——以社会保障体系建设为例[J].理论学习，2013（02）.

【作者简介】

时圣玉（1974-），男，山东临沂人，德州市委党校（德州市行政学院）哲学教研部副主任、副教授.