矿权管理海外模式与启示

矿权管理海外模式与启示

在世界经济史上，没有哪一个国家是在能源供应严重不足情况下实现经济起飞或者保持国家经济持续稳定增长的。因此，无论是西方发达国家，还是发展中国家，都把以石油工业为代表的能源产业视作国民经济的生命线。

站在世界经济发展历史节点可以发现，尽管存在“资源诅咒”效应，但资源富集速度和财富增值速度同样存在正相关性，资源富集和转移与国家兴衰密切相关。1580年以来，世界上出现三个政治经济中心(17世纪的荷兰、19世纪的英国、20世纪的美国)，都与资源富集有关。美国著名环境史学家约翰·R·麦克尼尔称，尽管资源富集不是大国崛起的惟一条件，但却是大国崛起的重要媒介。

1580年—1680年，世界政治经济中心在荷兰。而此前，从西班牙殖民统治中获得独立的荷兰似乎一无所有。经济低迷，尼德兰海滩挤满了以捡拾海藻、贝类为生的当地人。然而谁也没有想到，一种名叫泥炭(又称泥煤)的燃料在这种捡拾中被发现。低廉的能源优势带动了荷兰酿酒、石灰烧制、海洋运输等行业的迅速发展。17世纪中期，人口不足200万的荷兰拥有全欧商船吨位的4/5，成为名副其实的“海上马车夫”。1680年，随着泥炭资源的枯竭，荷兰，这个世界上曾经最活跃的经济体，结束了它的百年繁荣。与荷兰利用泥炭点燃自己的经济一样，英国也成功地利用煤开始了日不落帝国之旅。18世纪初，煤炭储量丰富的英国意识到以化石能源为基础的经济，高于以有机物为原材料和燃料的经济时，大规模挖掘开始了。凭借低廉能源优势，以及与此相关的先进技术，英国建立了强大的皇家海军，通过军事机器不断扩大帝国版图。但是，直到上个世纪50年代，英国人没有钻出一口油井。英国经济闭锁在以煤为核心的体系中，向石油转型意味着巨大的成本。从1859年在美国宾夕法尼亚钻出第一口油井，到第二次世界大战之后的一段时间，世界能源版图被称之为墨西哥湾时代。这期间也是美国崛起时期。1948年以后，美国开始从中东地区进口石油，世界能源版图的波斯湾时代开始了。为了保障能源安全，美国动用了包括军事机器在内的一切力量，在全球范围内建立了一整套能源网络，通过国际市场确保本国能源富集程度。有学者认为，美国能源新政充满墨西哥湾时代的色彩——通过页岩气革命，让美国重新成为全球资本和资源集散地。

自然资源丰裕度和资源富集是两个概念，前者具有先天性特征，像那些资源富国。后者则要通过国际市场调剂，确保本国资源流量。客观地说，全球化对资源全球配置具有积极意义，因为它减少了资源在国际市场流动的阻力。世界经济发展史证明，资源丰裕对一国经济发展肯定是福音，但如果将其视为财富源泉，福音就会变成咒语。

目前，我国正处于经济起飞并进入稳定持久增长阶段，如何吸收外国先进经验，建立现代石油企业矿权制度，并确保国民经济发展所需的能源供应，已经成为当务之急。

各国矿权管理制度基本上分为两种，即许可证制度和工作合同制度。美国、加拿大、英国、挪威、巴西、日本、韩国、印度和委内瑞拉采取的是许可证制度，俄罗斯和印度尼西亚等国采取工作合同制度(更多地采用产量分成合同制度)。许可证制度是政府授权从业公司代表国家进行石油勘探、开发或生产，履行国家对石油资源的主权，是一种行政性授权。工作合同制度是从业公司通过与拥有许可证的国家公司，或代表国家的政府机构签订合同来开展油气业务活动，是一种合同性授权。

这两种制度都是授权当事人在规定区块和规定期限内开展规定的石油业务，并履行相应的责任和缴纳规定的税费。二者不同之处在于，如果当事人持有生产许可证，则产出石油所有权归当事人所有，由当事人缴纳有关税费：工作合同制度不涉及石油所有权转移，但当事人在产出石油时有权利获得成本油和利润油，或者获得现金补偿，除所得税外，其他费用由国有合作方承担。

各国石油矿权管理制度并不是一成不变的，始终处于不断修订和完善之中。虽然各自修订目的有所差异，但最终目的是创造稳定和有吸引力的投资环境，扩大国内石油生产，保障国内石油供应或增加国家从石油中获得的收入。从产油国石油法律修订过程中，可以看出国外石油矿权立法最新趋势:一是逐步取消国家石油公司垄断地位。目前除委内瑞拉2002年《石油基本法》出于政治需要、强化国家石油公司在石油行业垄断地位外，其他国家近年对石油法律修订中，都逐步开放了矿权市场。在巴西1997年《石油法》中，虽然联邦政府在巴西石油公司中保持控股地位，但明确规定该公司是联邦政府和私人股东共同持股的公司，应与其他公司在市场条件下开展自由竞争，从而结束了该公司长达40年的垄断地位。二是各国对石油法律修订在逐步取消国家石油公司垄断地位的同时，都强调了政企分开，建立和完善了行业管理机构，并详细规定了各管理机构职能、组织机构、经费来源和人员组成等，力求创造更为公平透明的竞争环境。三是建立稳定的财税环境。俄罗斯在2001年关于《产量分成协议法》修正案中，使投资者在纳税时多了一种选择，即引入了直接产量分成法，投资者只需按产量一定比例进行实物纳税，免除向联邦和地方政府缴纳的所得税种。

美国是实行土地所有权制度比较典型的国家，其法律规定地下矿产资源属于土地所有者拥有。美国土地分别为联邦、州或个人所有，因此矿产资源也就分别为联邦、各州和个人所有。正是由于土地所有权和矿产资源所有权属性不同，从而形成了美国特色的矿业权管理。

“美国、加拿大、挪威等都采取面向全球公开招标的方式选择勘探开发主体，且对主体资质没有太多限制。这使得资源所有者利益得以最大化，同时又吸引了众多企业参与油气勘探开发。美国油气勘探开发企业超过4500家，有力推动美国油气产量，特别是非常规油气产量快速增长，为本国油气安全做出巨大贡献。”范必认为，此次《意见》突出了问题导向，对油气行业上中下游改革均明确了市场化方向，将有利于释放竞争性环节市场活力。

我国现行油气矿权管理制度是从计划经济时代逐步演变过来的。1996年修订的《矿产资源法》及3个配套管理办法，以及我国《对外合作开采海洋石油资源条例》和《对外合作开采陆上石油资源条例》，共同构成了现行油气矿权管理基本制度体系。截至2015年，全国共设置石油天然气(含煤层气、页岩气)矿权项目1735个，共计407.4万平方千米。矿权人中，中国石油拥有矿权项目776个，面积153.9万平方千米、占37.8%：中国石化拥有矿权项目484个，面积98.2万平方千米、占24.1%：中国海油拥有矿权项目333个，面积142.6万平方千米、占35%：其他企业拥有矿权项目142个，面积12.7万平方千米、占3.1%。现有油气矿权相对集中在国有石油公司手中。

“我国现行油气矿权管理制度主要存在的问题是:一、油气行业准入制度不够完善。虽然国家出台鼓励和引导民资进入能源领域的相关意见，但目前放宽油气勘探开发准入法律法规尚不健全，缺少对准入企业在资本额度、装备力量、技术实力、业绩经验等方面标准要求。二、油气矿权市场化配置程度较低。在常规油气领域，尚未建立比较规范的矿权一级市场和二级市场，国有石油公司通过申请登记、国家行政授予方式取得探矿权和采矿权，其他资本难以直接进入。三、有些探区油气勘查投入不足，且缺少制约手段。四、矿权监管薄弱，尚未形成权威、有效监管体系和监管制度。”张抗表示。

范必认为:“针对矿权问题的改革首先是放开矿权市场。参照国际一般做法，从‘申请在先’方式，改为‘竞争性出让’方式，国家通过公开招标有偿出让矿权。其次是松绑勘查资质。将探矿权出让与勘查资质分开，‘勘查资格’不再作为申请矿权的必要条件。再其次是提高矿权持有成本，提高最低勘查投入标准，不能达标的企业要退出矿权。允许企业在满足法定条件下转让矿业权或股份，活跃矿权市场。矿业权竞争性出让改革，今后国家在出让油气矿业权时，可以采用油气租约形式，制订一套油气矿业权出让行政合同，与受让方约定权利义务。”

然而，要实现矿权改革真正意义上的突破，还需要提升民资和社会资本油气专业成熟度，或直接与国有石油公司“混合”经营。大庆油田曾拿出一些小区块和各类资本建立合资公司或租让开采权。开采出来的原油，由大庆油田公司统一采购并计入总公司产量中。这些合资公司或租赁区块的公司由于体量小、人员灵活、享受地方优惠政策，加上有大庆油田的技术支持，产量较高、边际成本很低。

“松辽平原区块埋藏深度更浅，更适合拿出来公开招标。”张抗说，“在低油价的今天，‘混合’经营可能是降低成本的一条捷径”。