国际视野下政府采购扶持科技创新政策探析

丁嘉昕

摘要：在经济全球化的时代背景下，科技创新成为决定一国竞争水平的关键因素。作为政府公共政策的一种手段，政府采购成为推动科技创新的重要驱动力量而备受关注。欧美等发达国家通过制定合理的政府采购政策实现了地区科技创新水平的不断提高。

关键词：政府采购 科技创新 公共技术采购 管理监督

一、前言

科技进步与創新是推动一个国家和地区经济发展的内生动力，如何培养及加强自主创新能力是当前世界各国面临的重大问题。为保证创新发展在我国的顺利实施与推进，2006年2月，国务院发布的《实施<国家中长期科学技术发展规划纲要（2006-2020年）>的若干配套政策》指出今后十五年科技工作以自主创新为指导方针，明确提出“建立财政性资金采购自主创新产品制度”。这是我国首次将政府采购扶持科技创新发展纳入独立政策范畴，是现行政府采购制度的重大转变。

二、政府采购促进科技创新作用机理

（一）政府采购需求导向引导科技创新发展方向

作为市场上最大的消费者，政府采购政策能够构建出一个创新市场，通过购买初级创新产品，为创新产品的顺利开发提供条件。另外，政府在采购过程中形成的标准和原则很可能被社会和企业效仿，这种示范效应对科技创新的间接作用往往高于其资金本身的直接作用。如果政府采购政策侧重于科技创新产品，则产品供给方与投资者将会提高对企业创新开发的预期、增强科技创新实践路径。因此，在今后以科技创新为前提的经济发展中，应充分利用政府采购对不同产业的消费倾向引导市场发展，指导产品供给方形成一种技术创新发展预期，以政府采购的需求拉动作用引导科技创新。

（二）政府采购过程的价格优惠政策助力创新发展

在扶持企业创新过程中，政府通过对税收优惠、资金补贴、优先购买等政策的组合运用保证科技创新行为的顺利发展。近年来，政府科技创新投入力度逐渐增加，具体来讲，已成立科技部创新基金管理中心，通过拨款贴息、贷款担保等方式将银行资金引入科技创新领域，推动科技成果产业化；在满足政府需求的条件下，采购优先选择科技含量较高的产品或服务。政府采购致力于促进创新产业的发展与扶持，如此种种优惠政策使得更多的企业为获得政府订单而加大创新力度，是加强我国自主创新能力的一大保障。

（三）政府采购为科技创新的不确定性分担风险

对于技术开创者来讲，从技术开发到中间产品试验再到新技术走向市场的销售，每一阶段都面临着惊险复杂的筛选与改进。这种复杂的淘汰过程奠定了创新产品生产过程中技术开发不确定、产品生命周期不确定、市场需求不确定等众多不可预测因素，使得技术开发者承担巨大风险与压力，削减了企业科技创新行为的积极性。对于那些市场空间较小、外溢性明显、创新技术生命周期不稳定的产品更是如此。毕竟，人类社会规律决定了冒险者只占少数，一条稳妥的销售途径才是大多企业最为理想的选择。

（四）政府采购为科技成果产业化的提升提供条件

科技成果的研发成败与市场需求紧密相关。政府采购作为一国需求的主要代表，能够站在世界水平上全面地指导未来产业发展，根据国家经济发展最根本需要选择重点科技项目向全社会招标；另外，政府采购能够把握我国各省、市、自治区长期发展全局，站在高于企事业单位以及民间投资者的位置审时度势，一旦政府采购选定合适的投标项目，便可通过其采购行为为创新成果产业化的实现提供条件，提高投资者对未来创新市场发展的信心以及企业创新产品产业化的成功率。

三、我国政府采购扶持科技创新政策盲点

（一）科技创新产品采购管理标准不当

我国《政府采购法》中规定了以成本为导向的招标方式，低成本或高质量产品在招标中占据绝对优势，而自主创新产品大多不满足以资金节约为目的的政府采购目标。对于科技创新者来讲，新技术在其启动初期是面临风险最大、最需要市场支持的阶段，也是政府采购对技术创新行为鼓励及扶持的关键阶段。若一味固守最低成本评审标准，那么将很大程度上打击供给方的创新精神。另外，例如那些使用寿命长、维护程序复杂运营费用占据购置成本大半的军用装备，单纯的将产品购置成本作为政府采购评价标准，往往会造成错误的决策。

（二）各地方政府采购科技创新产品意识淡薄

我国《自主创新产品政府采购评审办法》指出：“（政府）招标文件不得要求或注明特定供应商及产品，以及含有倾向性或排斥潜在自主创新产品供应商的其他内容”，但并没有对采购规范和限制条件加以限定以及对违反规定的机关制定惩罚措施。这就导致相当一部分地方政府在采购中为了自身当前的利益和目标忽视了创新发展的需求，在购买中出现指定购买外国品牌产品，或者是将财政资金转移到企业，利用企业购买相关产品从而逃避购买比例等歧视国内创新产品的现象。

（三）科技创新采购监管部门职责划分模糊

作为沟通私人部门与公共部门的重要渠道，政府采购易成为滋生腐败行为的高发活动。我国《政府采购法》指定各级财政部门为政府采购活动的监管机构，因此，各级财政部门同时拥有审批采购计划、负责资金决算审核、处理投诉案件等职责，既是运动员，又是裁判员的制度导致监管系统的“内部循环”，难以保证政府采购的公平与效率。虽然在我国政府采购的监督体系可分为内部监督与外部监督两部分，但内部监督绝大多数情况下贯穿了政府采购始终，外部监督职能被严重忽略，由于内部监督权利较为集中，虚管弱监的情况时有发生。

四、典型发达国家公共技术采购经验借鉴

（一）生命周期成本评判标准

20世纪60年代，美国国防部最先提出产品生命周期成本（Life Cycle Cost，LCC）构想。美国国家标准和技术研究院将生命周期成本定义为：“拥有、运营、修理维护以及最终处置某一产品整个使用寿命中发生成本的总额。”生命周期成本的评判方法为购买者提供了采购项目评审标准的长期视角。相比传统的方法，生命周期成本有效避免了政府采购目标短期的弊端，控制了科技创新产品对环境的不良影响。该方法适合对生命周期长、运营及维护成本庞大的科技创新产品的采购进行评估。

（二）国货优先原则

日本是《政府采购协议》的发起方，表面看来，日本政府严格遵循了GPA中“提高自由化程度”的相关规定，但事实并非如此。日本通过设定较高的技术规格要求和繁杂的产品资质评判标准降低外来供应商的竞争力。具体来讲，供应商的资格审核是日本政府购买法规定的必经程序，嚴格的规格要求使得国外供应商为达到要求不得不提高生产成本，从而很难进入日方市场。繁杂的资质评判标准迫使外来供应商支付高额检验及认证费用的同时，日方对资质评判设有一定期限，此类评判带有较强的主观色彩，加大了外来供应商的中标难度，这是日本保护国内竞标企业的一种重要的隐性技术壁垒。

（三）构建科学严谨监管架构

美国是施行政府采购最成功的国家之一，政府采购制度之所以能够充分地发挥功能作用，贯穿在采购中全过程、多层次、多主体的监管体系，科学合理的监督管理制度功不可没。一方面，美国联邦政府严格管理采购内容。其中包括：对政府采购行为是否与法律规范约束的情况一致进行监管；联邦政府还会对供应方在计划期限各个阶段合同履行状况进行审查。另一方面，美国拥有一套涵盖立法监督、行政监督、司法监督与社会监督的监管体系，确保政府采购在任何时期和任何情况下均公正严明。透明严谨的采购过程有效降低了招投标中信息不确定因素，杜绝采购活动中黑色行为的存在。

（四）对接私人用户市场

如何实现私人市场与技术开发方的对接，对于采购政策的制定者来说是一个重大的挑战。1970年，美国通过尝试制订一系列的技术需求刺激混合政策，对科学技术市场化更好的融入市场进行探究。一般情况下，纯政府采购项目目录直接由政府部门制定，但美国研究部门在开发产品中注意到私人购买者的需要，并规定公共技术采购必须建立在消费者真实偏好基础之上。实验发现，公共采购政策越是随着用户需求不断变化，创新产品融入市场的可能性就越大。

五、主要结论与建议

（一）建立基于生命周期理论的采购管理标准

我国已认识到利用公共技术采购促进科技发展的意义远比单纯的节约资金影响深远，基于生命周期成本的购买标准有利于企业对长远利益的把握。由于受到国内采购总额的限制，政府采购选择采用“生命周期成本”采购标准，对发展一定程度创新产品的内在价值以及市场化推行程度进行全面测评来灵活控制政策扶持力度，通过持续性的采购来扶持企业研发活动。在可持续发展呼声越来越强烈的当今社会，采用生命周期成本评审标准将有效的降低社会的能源消耗、提高我国政府采购扶持科技创新发展效率。

（二）采购中贯彻“国货优先”原则

保护国内市场是各国在采购中的普遍做法，当下我国还未签订GPA相关条约，可通过明公布明确合理的需求标准，从采购范围、采购比例上规范各级地方政府的采购行为，这样以来，在满足采购方合理需求的同时，将激发供应商的创造热情，能够有效降低外来产品对本国创新产品的市场冲击。加入GPA之后，政府采购对本国产业的保护作用将有所削弱，可借鉴类似日本设立技术壁垒、建立第三方机构等方式来提高国外产品进入国内市场的门槛，为我国科技创新发展提供空间。

（三）健全政府采购科技创新产品监管体系

监管体系的完善和健全有利于提高政府采购有效性、保证供应商公平地参与采购活动。只有在公正透明的采购环境中，采购者才能做出最有利于社会发展的选择。因此，要认识到合理的监管体制不能只停留在表面环节，要兼顾到采购的全过程。第一，加强预算监督，明确政府收支。第二，规范并约束监督部门职权，将监督管理落到实处。第三，提高信息公开透明度，为供应商统一起跑线。第四，重视采购中的外部监督，引入社会舆论监督。第五，打通公众与监督部门沟通反馈通道，及时发现及纠正错误。

参考文献：

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注：本文属中南财经政法大学研究生创新实践项目《国际视野下政府采购扶植科技政策研究》（项目编号：2016-jjxy-ss-05）结项成果。