完善我国检验检疫风险调查工作机制的对策研究——基于国内外产品质量安全调查的比较分析

李 烃 梁景新 丁孝芹 李 杨 张春华

（珠海出入境检验检疫局 广东珠海 519015）

完善我国检验检疫风险调查工作机制的对策研究
——基于国内外产品质量安全调查的比较分析

李 烃 梁景新 丁孝芹 李 杨 张春华

（珠海出入境检验检疫局 广东珠海 519015）

风险追溯调查工作是我国进出口商品检验监管风险管理体系中的重要组成部分，是实施宏观质量管理和开展事中事后监管的重要保障和前提。针对实际工作中，因缺乏针对性强的行政立法、行为规范或方法指引，而导致的调查环境条件差、程序瑕疵、调查效率不高等问题，对比分析了美国、欧洲、韩国以及我国食药监、农业部门产品质量安全调查的具体做法，总结归纳出可学习借鉴的程序内容及实施经验，并从加强行政调查制度建设、健全相关配套机制、落实资源条件保障3方面就如何完善我国检验检疫风险调查工作机制提出了对策和建议。

行政调查；风险调查；质量安全；进出口商品；检验监管

1 前言

当前，全国质检系统正处于进出口商品检验监管制度改革的关键时期。2013年11月，国家质检总局已明确将“以风险防控为目标，完善以进出口商品全过程质量安全监测和责任追溯界定为核心的风险管理制度”列为我国《进出口商品检验监管业务制度改革方案》的第一项基本制度。

进出口检验监管风险管理体系主要由风险信息采集监测、风险程度分析研判、风险原因追溯调查和风险隐患应对处置4部分组成。风险追溯调查工作是其中的关键组成部分，是检验检疫部门实施宏观质量管理和开展事中事后监管的重要保障和前提。

从性质上看，出入境检验检疫部门按照风险管理工作要求，依法对检出或发现的进出口商品质量安全风险情况开展原因调查评估和责任追溯等相关工作，属于行政调查的范畴。然而，目前国内学界对于行政调查的研究尚处于比较初级的层次，我国相关立法对行政调查的程序做出规定的亦少之又少，仅有的零星规定也缺乏实际的操作性和实效性，难以对具体的行政调查工作给予针对性强的方法指引和行为规范。同时，由于被调查对象（即进出口商品）的多样性和特殊性，且产品质量安全受技术、人员、管理、环境等诸多因素影响[1]，因此此项工作具有鲜明的专业性和复杂性，仅对通用的行政调查原则及方法有所了解亦难以满足实际工作的需求。本研究对美国、欧洲、韩国以及我国食药监、农业部门产品质量安全调查的具体做法进行对比分析，梳理提炼出可参考的程序性内容及可学习的实施经验，以期为我国检验检疫风险调查工作机制的建立与完善提供借鉴、提出对策。

2 国内外产品质量安全调查的具体做法

2.1 美国消费品意外事件调查

美国消费品意外事件调查是由美国消费品安全委员会（CPSC）主导，对涉及消费品意外事件的来龙去脉及人类/环境因素等实施的深入调查。其目的在于评估消费品在意外事件中的参与程度，并为政府识别缺陷产品，制定法规、标准、召回和纠正措施等提供依据。

CPSC通过国家伤害监测电子信息系统（NEISS）和新闻媒体报道、消费者投诉等渠道收集与消费品有关的伤害事件，一旦发现与CPSC当前关注焦点相关的产品或危害案件，即会分派给地方调查员作进一步调查。CPSC下属的流行病学和健康科学办公室（the Directorate for Epidemiology and Health Sciences）、地区办公室（the Regional Office）和合规办公室（the Directorate for Compliance）均可启动此类调查。调查员收到任务后，将根据案件的优先级在规定时限内完成调查，提交报告。

为帮助调查员熟悉操作程序，掌握报告技巧，CPSC编制了《深入调查手册》（In-Depth Investigations Manual，US，CPSC）[2]，以确保调查的及时、准确和有效。手册将调查任务分为电话调查、实地调查、筛查调查、其他调查和终止调查5种情形，每种情形都提供了适用的调查技术，并配有相应章节对其进行阐释。以下以实地调查（on-site investigation）为例进行说明。

调查前，调查员须熟悉案件概况，理解调查的标准和依据，通过电话与被调查人进行初步接触，表明身份、说明调查目的，核准案件信息，从而判断是否进行实地调查。做出实地调查决定后，安排调查行程，并请被调查人保留涉事产品及其他证据。

实地调查时，依据已编制的约110种产品案件调查指南收集并记录事件细节、产品信息和标准信息，绘制伤者受伤位置示意图，拍照记录涉事产品规格、相关零部件特写、事件发生环境等信息，若消防、警察、气/电公司或法医等地方机构参与到现场调查，与之联系了解相关情况。若CPSC需对涉事产品进行实验室测试、检验、测量或检查，则需依据任务分派通知或调查标准，实施采样并记录在案。

实地调查后，调查员须按规定的格式，将收集的信息整理成调查报告。调查报告包括CPSC表格182、案件记录、附件、照片4部分内容。表格182涵盖了任务编号、调查员及调查机构代码、事件摘要、产品及产品代码、品牌、受害者年龄、性别、伤害诊断、案件来源、采样编号等27项案件基础信息。撰写案件记录时，须按时间先后顺序，简明扼要地将受害者、产品、所处环境及相互关系等要素串联起来。

调查报告经CPSC地区办公室主管审核后发送给流行病学和健康科学办公室或合规办公室，根据保密级别的不同，采取不同的后续处理方式。其中，不含受控数据的调查报告将进入情报交流中心供整个CPSC调阅使用。

2.2 美国汽车产品缺陷调查

美国交通运输部国家公路交通安全管理局（NationalHighway Traffic Safety Administration，NHTSA）下设的缺陷调查办公室（Office of Defects Investigation，ODI）主要负责汽车产品缺陷调查，发现可能存在缺陷的车辆和车辆设备，并实施召回或其他处理方案。1991年，ODI发布《缺陷调查程序》（Office Procedures For Conducting Defect Investigations）规范调查工作[3]。

缺陷调查程序通常可分为初步评价（Preliminary Evaluation，PE）、工程分析（Engineering Analysis，EA）和正式调查（Formal Investigation，Case）3 个阶段，完整的过程包括原始信息收集、初步评价、工程分析、专家组审定是否立案、正式缺陷调查、初步裁定、最终裁定7个步骤。

调查从查阅消费者投诉报告及其他有关潜在安全问题的信息开始。技术专家从中筛选出值得进行初步评价的案例，要求制造商提供机动车保有量、收到的投诉、伤害、死亡和诉讼等信息，如有必要，亦会进一步询问技术服务公告、保修数据、生产变动及其他信息。初步评价的结果将判定调查是否升级到工程分析或是即时关闭，大多的初步评价在4个月内处理完毕。若ODI认为有必要做进一步分析，初步评价就升级到工程分析。工程分析将对缺陷的性质和范围进行更详细、更完整的分析，也会与制造商进行多次信息沟通。该步骤通常在一年内处理完毕。若工程分析结果表明有必要开展正式缺陷调查，ODI会致信汽车制造商，非正式地要求其实施自愿性召回。

若工程分析阶段的研究不足以敦促制造商实施自愿召回，或者缺陷审查专家认为需要进一步调查，则会立案，启动正式缺陷调查。在此过程中：（1）首席法律顾问参与确定调查行动计划、对外发布新闻、公告调查情况、编制调查报告、做出调查结论、决定及初步裁定等环节，给出专业意见；（2）ODI电话告知制造商并向公众发布启动正式调查的公告；（3）调查员或工程师与制造商保持信息沟通，请其提供工程图纸、设计模型以及设计、生产、装配或使用材料的更改记录等信息，同时每月提交调查进展简报；（4）ODI遴选承办方针对机动车所有者开展问卷调查，并对受到影响的机动车主进行深入访谈；（5）如需进一步确定缺陷与事故的因果关系或促进作用，可启动额外测试程序；（6）公开事故数据及相关文献资料。

调查结束后，调查员须对所有判断可疑缺陷是否存在、缺陷性质及严重程度的数据加以分析、评价，将所有事实信息、通讯记录、物理证据等整理归档，并且起草案件调查报告，详细说明调查的结果并向ODI主管和执法协理署长提出案件处理建议——终止调查或着手进行缺陷的初步裁定。

2.3 欧洲RAPEX通报产品安全调查

非食品类消费品快速通报系统（RAPEX）于2001年依据《欧盟通用产品安全指令》（GPSD，2001/95/EC）建立，旨在保护消费者利益，确保危险产品信息尽快被成员国和欧盟委员会知晓，以便采取后续措施，防止其流入消费者和专业用户手中。除食品、饲料、医疗器械和药品外，RAPEX几乎涵盖所有面向使用者的产品。2016年4月7日，欧盟在官方公报上发布欧洲自由贸易联盟监督局（EFTA Surveillance Authority）No 447/14/COL决议，即RAPEX 系统的管理指南[4]。其中提到，当对RAPEX通报的产品将造成的风险持严重怀疑态度时，EFTA监督局可实施调查，以评估EFTA成员国所通报产品的安全性。

开始调查时，EFTA监督局应知会所有EFTA成员国和欧盟委员会其开展调查的决定，并明确说明做出该决定的理由；如果调查涉及EFTA成员国通过RAPEX系统通报的产品，EFTA监督局可要求欧盟委员会暂缓对该通报进行确认，若该通报已被确认且已经由RAPEX系统分发，可暂时在RAPEX网站上移除该信息。调查过程中，EFTA监督局会要求EFTA成员国提供相关信息或情况说明及该产品的独立风险评估报告和测试报告，并定期向欧盟委员会汇报调查进展情况，必要时可请其向科学委员会、联合研究中心或任何其他专门从事消费品安全性研究的机构咨询专业意见。同时，监督局亦会召集GPSD委员会、消费者安全网络和/或 RAPEX联络员开会，咨询相关工作小组，讨论调查进展情况。调查完成后，EFTA监督局会向EFTA成员国和欧盟委员会通报结束调查的决定、调查结论以及对现有通报的变更。根据调查结果，监督局可为已验证的通报提供技术支撑，并可要求欧盟委员会继续之前暂缓确认、分发的通报，或将该通报永久撤出RAPEX系统。

2.4 韩国事实调查

韩国是目前世界上唯一单独制定统一行政调查法规的国家，《行政调查基本法》是其行政调查的施行依据[5]。该法开篇即交代了立法的宗旨是为了“提高行政的公正性、透明性及效率性，并以保护国民的权益为目的”。并于第2条第1款阐释了行政调查的定义，是指“行政机关为了收集决定政策或者履行职务所必要的信息或资料，进行现场调查、阅览文书、抽样等或者责令被调查对象提交报告或要求提交资料以及责令出席、进行陈述等的活动。”同时，该法对行政调查的基本原则、行政调查的权限、行政调查的方法及行政调查的程序等亦作出了较为完善的规定[6]。

由韩国《行政调查基本法》第一章第3条适用范围可知，该基本法适用于产品质量安全相关行政调查。其第四章对事实调查（即个别调查）的程序以及行政机关和被调查对象的权利进行了规定。

从行政机关的作为来看，行政机关长官应在调查前确立个别调查计划。除非特殊情况，调查开始7日前，行政机关长官应书面通知被调查对象，出具出席要求书、提交报告要求书、提交资料要求书及现场出入调查书，且采取必要措施确保上述内容不对外泄露。在仅对被调查对象进行调查无法达成调查目的时，在第三者同意或法律许可的情况下，可对第三者进行补充调查。调查完毕后，行政机关长官应自确定行政调查结果之日起7日内，将该结果通知给被调查对象。

在调查过程中，被调查对象可选择性行使如下权利：（1）自愿协助实施的行政调查，若被调查对象意愿改变，可以文书、电话、口头等方式拒绝并终止行政调查；（2）由于自然灾害或者其他不可抗力造成的原因，而无法接受行政调查时，可申请延期调查；（3）可向行政机构递交载有自己意见、要求的材料，行政机构长官若认为意见合理、合法，应将其反映到调查中；（4）若认为调查员可能影响公正调查时，可以书面申请更换调查员。

由上可知，《行政调查基本法》对事实调查的每一个环节都做了仔细的设计，既保证行政调查的实施，又保证被调查对象陈述、辩解的权利，做到了权利的互相监督和制约。

2.5 我国食药监行政执法调查

在我国，行政调查作为一种依职权行政行为，广泛运用于工商、质监、食药监等行政机关的工作之中，且日益成为频繁使用的一种管理手段[7]。其中，食药监行政调查是食品药品监督管理部门出于质量监督管理的目的，对涉及食品、保健食品、药品、化妆品、医疗器械相关信息、情报、资料进行收集和处理的活动。食品药品监督管理行政调查形式散见于《行政处罚法》、《食品安全法》、《药品管理法》、《食品药品行政处罚程序规定》等法律、法规和规章之中，主要有询问、现场检查、抽样检验、先行登记保存、查阅、复制有关合同、票据、账簿及其他有关资料、查封扣押等方式。

2014年6月1日起施行的《食品药品行政处罚程序规定》对食品药品行政处罚案件的调查取证程序专节做了规定。组织调查可分为准备、实施、结束3个阶段，每个阶段均有不同要求[8]。

调查准备阶段，应安排2名以上具有行政执法资质的执法人员进行调查；整理相应的执法文书等记录工具，准备录音或摄影设备，尽量对调查全过程录音或摄影；做好调查计划，例如确定调查对象，了解案件及被调查人的基本情况，合理安排调查顺序，选择适合的调查场所，控制调查时间等。值得留意的是，单次调查时间不得超过24小时，否则属非法拘禁[9]。

调查过程中，调查人员应主动出示执法证件，告知案件当事人其享有的权利。现场调查时，应当制作笔录，笔录应当注明执法人员身份、证件名称、证件编号及调查目的，执法人员应当在笔录上签字。笔录经核对无误后，被调查人应当在笔录上逐页签字或者按指纹，并在笔录上注明对笔录真实性的意见。办案人员依法收集与案件有关的证据，在证据可能灭失或者以后难以取得的情况下，经分管负责人批准，可以先行登记保存，并向当事人出具先行登记保存物品通知书。对此类证据，应在7日内做出后续处理决定，需要检验、检测、检疫、鉴定的，填写相应告知书后，送交检验、检测、检疫、鉴定。调查取证过程中，当事人拒绝到场、拒绝对笔录或者其他材料确认、或者无法找到当事人的，应当由两名执法人员在笔录或者其他材料上注明原因，并邀请有关人员作为见证人签字或者盖章，也可以采取录音、录像等方式记录。

案件调查终结后，案件承办人应当撰写调查终结报告，简易程序除外。调查终结报告内容包括：当事人基本情况、案由、违法事实及证据、调查经过等；拟给予行政处罚的，还应当包括所适用的依据及处罚建议。

2.6 我国农业机械质量调查

农业机械质量调查（以下简称农机调查），是省级以上人民政府农业机械化行政主管部门组织对在用特定种类农业机械产品的适用性、安全性、可靠性和售后服务状况进行调查监督的活动。为了规范农业机械质量调查工作，依据《中华人民共和国农业机械化促进法》，农业部制定了《农业机械质量调查办法》，自2006年11月1日起施行。随后，又颁布农业行业标准《农业机械质量调查技术规范》（NY/T 2084-2011），于2011年12月1日正式实施。

《农业机械质量调查办法》规定，主管部门根据农业机械使用者的投诉情况和农业生产的实际需要制定、公布质量调查计划。调查承担单位（一般为农业机械试验鉴定机构）制定实施方案，任务下达部门审批后下达质量调查任务书。

调查前，调查承担单位对调查人员进行培训，发放当次质量调查证件。调查时，调查人员须出示质量调查任务书和质量调查证件。质量调查采取问询查证、发放问卷、现场跟踪、召开座谈会等方式进行。必要时依据国家标准、行业标准、企业标准或者企业质量承诺进行试验检测。被调查方应当配合质量调查工作，及时提供有关资料和信息，并对其真实性负责。调查结束后，调查承担单位按照实施方案要求汇总、处理和分析调查信息，形成调查报告，报送任务下达部门。调查承担单位和调查人员对调查结果负责，对调查中涉及的商业秘密应当依法保密，不得利用质量调查进行有偿活动。任务下达部门收到调查报告后，对调查内容、程序、方法是否符合实施方案的规定进行审查，审查通过后，及时公布质量调查结果，责令问题企业整改并组织确认[10]。

《农业机械质量调查技术规范》则对农业机械质量调查的项目、技术依据、方式、抽样、方法和报告编制等进行了规范。例如，可根据调查目的、调查工作量和生产实际条件，采用问卷式、问询式、跟踪式调查；一般选择被调查产品作业对象的主产区、产品的主销地、项目的实施地等为调查区域；采用随机抽样的方法从企业名录中选择某个企业的某种产品或多个企业的同类型产品，根据用户名录随机抽取用户进行调查等。

3 国内外产品质量安全调查的比较分析

在了解美国、欧洲、韩国以及我国食药监、农业部门产品质量安全调查具体做法的基础上，本研究从调查主体、调查对象、执行依据、调查内容以及调查程序5个维度对其梳理提炼，并进行比较分析（表1）。

表1 国内外产品质量安全相关调查的比较分析

从调查主体和调查对象来看，美国的消费品意外事件调查、汽车产品缺陷调查、韩国的事实调查以及我国的食药监行政执法调查和农机质量调查均是由该国相应产品的行政主管部门发起，为确保产品的安全性和适用性，保护使用者的合法权益而实施的行政调查，具有较强的行政强制力，通常能深入现场、直面当事人/企业获取第一手信息资料。RAPEX通报产品安全调查则有所不同，它是由EFTA监督局组织开展，EFTA成员国相关部门具体实施的调查活动。EFTA是一个地区经济组织，其下属监督局负责监督成员国及其企业遵守欧洲经济区（European Economic Area，EEA）协定和竞争原则，并可主动或根据举报调查侵权行为。在消费品安全调查领域，其职责或者目的是，检查所有发自EFTA成员国的RAPEX通报，确保信息的完整性、准确性，以便无误地传递给欧盟委员会及所有EEA国家。由此可见，该调查并不属于传统意义的行政调查，其约束力来自EEA协定，因而造成调查的手段比较单一——仅是要求EFTA成员国配合提供相关信息资料。尽管如此，其调查过程中的某些程序步骤，例如，向权威公正的第三方研究机构咨询专业意见，召集跨部门会议讨论调查进展情况等，对于完善我国检验检疫风险调查工作机制有一定借鉴作用。

美国的消费品意外事件调查和汽车产品缺陷调查的主要任务是查找意外事件/事故的可能原因，及时发现问题，以便为预防事故提出有效措施。由调查内容不难看出，其调查一直处于各种信息收集、数据分析、综合判断和科学实验之中，并有经验丰富的调查队伍、科学的调查方法和科学技术做坚强后盾，有自己的实验室，有各种技术手段。我国的农业机械质量调查与之类似，调查承担单位一般为农业机械试验鉴定机构，亦偏重于技术性调查。韩国的事实调查和我国的食药监行政执法调查则不同，这一类调查的前提是发现了具有违反法令等嫌疑的情形或依法应当给予行政处罚的行为，调查的任务是全面、公正地收集能够反映案件真实情况的一切客观材料，为可能作出的具体行政行为提供证据。因而，调查内容着重于各类书证、物证、证人证言、视听资料、检验鉴定报告等证据的搜集与整理。

尽管本文所列6项产品质量安全调查的主体、对象、内容各不相同，但在调查方法和调查程序上亦有其共通之处。譬如，对被调查人或知情人进行询问并制作笔录，两名以上调查员到现场调查并制作笔录，如有需要可按照法定程序抽取样品、做好抽样记录、送往具有相应资质的机构实施检验鉴定，以及要求被调查方提交资料报告等，这些都是上述行政调查采取的主要调查方式。调查程序方面，则通常包括原始信息收集、调查计划制定、调查事前通知、调查员身份说明、权利义务告知、信息证据采集、调查笔录制作、数据资料分析、调查报告撰写、措施建议提出等主要环节。显然，这些共通之处经受了时间与实践检验，颇具操作性、实用性的做法和经验，值得在建立与完善检验检疫风险调查工作机制的过程中，尤其在设计调查方法和规范工作程序时参照、运用。

4 完善我国检验检疫风险调查工作机制的思考与对策

2011-2013年间，国家质检总局及各直属检验检疫局相继发布《关于加强出口工业产品退运追溯调查工作的指导意见》、《出口工业产品退运货物追溯调查管理工作规范》、《出口不合格商品通报、召回调查工作规范》等文件，确立了相关调查工作的指导思想和工作目标，明确了调查工作信息收集来源、启动标准等要素。然而，后续尚未出台配套的调查指南或实施细则，亦未见相关专业性研究和探索。而在工作实践中，由于各种因素影响，依然存在调查环境条件差、程序瑕疵、调查效率不高、强制执行难等不容忽视的问题。鉴于此，本研究从以下3方面提出对策与建议，希望为完善我国检验检疫风险调查工作机制提供参考。

4.1 加强我国行政调查制度建设

我国素来有“重实体、轻程序”的法制传统，行政调查作为一种程序上的制度没有受到足够重视——立法中既无单行的行政调查法，也无行政程序法中的统一规制。有关行政调查的内容散见于各单行行政法律法规，例如，检验检疫部门实施行政调查的依据来源于《中华人民共和国进出口商品检验法实施条例》第四十一条“国家质检总局、出入境检验检疫机构实施监督管理或者对涉嫌违反进出口商品检验法律、行政法规的行为进行调查，有权查阅、复制当事人的有关合同、发票、账簿以及其他有关资料。”法条内容十分简略，对调查权的行使、调查过程中应遵循的原则以及调查程序都无明确规定，既无法对行政调查给予强制力保障，规范统一行政机关的调查行为，也难以有效保护行政相对人的合法权利。

由此，建议我国在加强行政调查制度建设过程中，可借鉴韩国《行政调查基本法》“统一立法模式”的理念：通过制定统一的行政调查法，或是在行政程序法中以条款的形式规定行政调查的基本内容，例如，对行政调查的定义、原则、基本方法、基本程序、事实认定原则及其他相关制度作出统一规制，从而实现行政调查实质内容的统一[5]。当然，这些规制通常具有一般性、原则性，作为补充，可通过部门行政法或其他单行立法（类似于《食品药品行政处罚程序规定》中“调查取证”章节）对特别行政调查领域进行针对性、具体性的规制，在坚持最低标准的前提下考虑部门行政的灵活性和效率性。此类行政法规或部门规章制定的重点在于结合本领域的实际情况，确定行政调查的对象范围、调查采用的具体方式、调查的时间期限、权利救济方式等。

在行政调查立法方面，应在充分考虑我国国情的基础上，在所有规范行政调查程序的条款中贯彻“保护被调查人合法权益”的理念，例如韩国《行政调查基本法》第4条的6项基本原则、第四章对被调查对象享有权利的描述、第23条对调查权行使的限制等等。通过保证行政调查的公开和透明，营造规范、高效、公正的行政调查环境，保护被调查人的权利。此外，在重视程序规范的同时，还应保证制约程序罚则的存在，使得法律、法规规定义务的实现得到制裁的保障，这样才能更大地发挥程序的实效。

4.2 健全检验检疫行政调查配套机制

进出口检验监管风险管理体系中，风险原因追溯调查工作发挥了承上启下的重要作用——既是对前期风险信息采集监测、风险程度分析研判工作所发现风险和问题的深入挖掘，搜集信息资料、查找风险原因，又为后续风险隐患应对处置工作的开展提供客观的事实依据，提出科学的措施和建议。从上可知，要做好调查工作，还需健全相应的配套机制，例如，设立并推广应用进出口问题产品信息系统，引入风险评估原理和模型，统一产品风险调查规范等等，使其与前后工作无缝对接，使得整个检验监管风险管理工作形成环环相扣的闭环模式。

美国的两项调查以及我国的农业机械质量调查均始于信息收集，收集的信息主要来自于消费者投诉。美国CPSC甚至在全国100家大型医院的急诊部建立了NEISS，用以收集、调查、分析和传播伤害数据以及与消费品有关的死亡、伤害和疾病的原因和预防信息[11]。欧洲的RAPEX通报产品安全调查与之类似，调查案件来源于RAPEX系统发布的通报，其实质上亦可算是欧洲有缺陷的非食品类消费品的一个信息交流中心。由此可见，在我国设立进出口问题产品信息系统，收集、提供相关质量安全信息，继而通过全面系统监测、科学风险评估，及时调查、发现其中的系统性、区域性质量安全风险，准确评价进出口商品质量安全状况，有针对性地采取有效检验监管措施，有效保护国家安全和消费者权益，非常重要。2013年以来，国家质检总局借鉴国际通行做法，推进建立中国进出口商品质量安全风险预警和快速反应监管体系（简称“C-RAPEX”），正是在此领域的积极探索。建议以此为基础，进一步推广扩大C-RAPEX的应用范围：一方面，除进口产品质量信息外，将出口产品退运信息、出口不合格产品通报/召回信息等数据亦收录其中；另一方面，面向质监、工商、海关等政府部门以及中国消费者协会、进出口企业等组织机构，开放问题产品信息报告和/或信息查询入口，整合进出口产品质量安全信息采集体系，确保数据资料的完备性和及时性。

其次，引入风险评估原理和模型，为开展基于风险评估的产品质量安全风险调查提供依据。具体指行政机关依据风险产品的类型及风险产品生产经营者监管风险产品的能力级别来确定调查等级和强度，从而实施相应的行政调查。该项制度的基本内容包括4个方面：（1）行政机关依据信息系统积累的产品质量安全信息，构建产品安全风险指标体系，确立风险产品类型；（2）行政机关通过现场核查、监督检查、产品检验检测、行政处罚、公共服务等活动，掌握企业产品质量管理情况，构建产品生产制造企业防范产品质量安全风险能力的指标体系，对其予以分级；（3）依据前两个变量，行政机关最终确定对产品生产企业的调查等级，并适时作出动态调整；（4）行政机关针对不同的调查等级，规定相应的调查频次、调查范围、调查内容、调查方法、调查任务的优先级、及完成时限等，规范并指引调查人员编制调查计划，最终形成具体可操作的调查方案。在开展调查前引入风险评估原理和模型，其合理性在于：能够确保行政机关行使裁量性的调查权力符合理性；能够缓解行政调查成本过高与人力和物力短缺之间的矛盾，在行政资源既定的条件下，有助于实现最佳行政效果[12]。

统一产品风险调查规范是健全检验检疫行政调查配套机制中最关键的环节。前文所述国内外6项调查活动，分别采用手册、标准程序、指南、法律文本、行业标准的形式对此进行阐释。结合检验检疫系统产品风险调查现状，笔者认为目前较为可行的规范形式是编制《不合格产品质量安全风险调查指南》，后续可视运行效果和影响范围，考虑进一步制定相应的检验检疫行业标准。调查程序方面，通常包括调查计划拟定、调查事前通知、调查员身份说明、权利义务告知、信息证据采集、调查笔录制作、数据资料分析、调查报告撰写、措施建议提出等主要步骤。值得一提的是，在信息证据采集阶段，调查内容和方法应与根据风险评估确定的产品生产企业的调查等级相匹配。因此，建议效仿美国CPSC《深入调查手册》或韩国《行政调查基本法》的做法，针对不同的调查方法（如询问、现场调查、抽样检验等）编写相应的操作规范，将调查过程按方法不同分解成若干小模块，不同模块可以自由组合成适应不同调查等级或调查目的完整的调查手段，从而实现调查规范的统一。

4.3 落实行政调查资源条件保障

不合格商品风险调查的行政相对人类型复杂，若其存在主观过错，并且调查的目的与行政强制、行政处罚等行为相关联，相对人往往会有反感、抗拒心理，常常会借故厂长、经理不在或暂时联系不上而拖延检查，谎称账簿资料、库房钥匙丢失，刁难、阻挠、拒绝调查，甚至提供虚假材料误导调查方向或出现暴力抗法等恶性事件。因此，特别需要检验检疫部门的领导者对调查取证这种复杂、艰辛、高强度的体力、脑力双重劳动给予充分肯定，并在落实人、财、物等调查资源保障方面给予重点支持。

调查人员的素质能力是影响调查效果的关键因素。合格的调查人员应具备相应的政治素质、业务素质和心理素质，符合对线索警觉、对被调查人有耐心、自我控制力强、善于与被调查人沟通等素质要求。在日常工作中还应经常性、针对性地开展各类主题培训，帮助调查人员深入理解并熟练掌握相关法律法规，拓宽专业知识结构，培养逻辑思维和分析判断能力，熟谙各种调查取证方法，同时造就良好的职业道德和工作作风。此外，最好有法律顾问参与整个调查过程，尤其需要在确定调查行动计划、对外发布新闻、公告调查情况、编制调查报告、做出调查结论时，给出专业意见。

不合格商品风险调查的主要任务是查找造成不合格的可能原因，及时发现质量安全风险，从而为有效监管、预防缺陷产品提出有效措施，其重点在于技术调查。因此，不但要求一线调查人员具备一定的专业技术知识，具有丰富的缺陷产品调查经验，还需要自己的实验室有先进精密的仪器设备和技术能力强的检验鉴定人员作为坚强后盾，以保证出具数据报告及原因分析的科学准确。检验检疫部门亦可与独立公正的第三方技术机构建立长期合作关系，以便在调查过程中咨询专业意见。

最后，一线调查人员应根据调查需要合理配备并及时更新灵活性强、性能好、效率高的调查装备，如便携式检验设备、摄影/摄像器材以及即时通讯工具等，用以提高调查人员现场应急处置能力，实现调查过程公开透明、可追溯、可核查，切实保障调查工作的顺利开展。

5 结语

我国开展进出口商品质量安全风险追溯调查工作起步较晚，与之相关的理论研究和经验累积亦不够丰富。为完善检验检疫风险调查工作机制，本研究在对比分析国内外产品质量安全调查具体做法的基础上，从加强行政调查制度建设、健全相关配套机制、落实资源条件保障3方面提出了诸如学习借鉴“统一立法模式”和“保护被调查人合法权益”的理念，设立并推广应用进出口问题产品信息系统、引入风险评估原理和模型，落实人、财、物等调查资源保障等对策和建议。下一步，课题组将进一步探索、编制《不合格产品质量安全风险调查指南》，以期为检验检疫基层工作人员开展风险追溯调查工作提供行之有效的规范指引。

[1]张玉美.产品质量安全风险的分析与管理 [J].中国检验检疫，2012，（7）：25-26.

[2]United States Consumer Product Safety Commission（CPSC）.In-Depth Investigations Manual.http：//governmentattic.org/docs/CPSC_InDepthInvestigationManual.pdf.

[3]Office of Defects Investigation National Highway Traffic Safety Administration.Office Procedures for Conducting Defect Investigations.http：//www.autosafety.org/wp -content/uploads/import/NHTSA% 20Investigative% 20Process% 20FOIA%20Response.pdf.

[4]EFTA Surveillance Authority.EFTA Surveillance Authority guidelines for the management of the Rapid Information System‘RAPEX’ established under Article 12 and of the notification procedure established under Article 11 of Directive 2001/95/EC（the General Product Safety Directive）.http：//eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=uriserv：OJ.L_.2016.092.01.0001.01.ENG&toc=OJ：L：2016：092：TOC.

[5]赵雪圯.论韩国《行政调查基本法》及其对我国的立法启示[D].延吉：延边大学，2012.

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Research on the Countermeasures for Improving the Work Mechanism of Inspection and Quarantine Risk Investigation in China——Based on the Perspective of Domestic and External Comparison

LI Ting， LIANG Jingxin， DING Xiaoqin， LI Yang， ZHANG Chunhua
（Zhuhai Entry-Exit Inspection and Quarantine Bureau，Zhuhai， Guangdong，519015）

Risk traceability investigation is a significant part of China's risk management system of inspection and supervision of import and export commodity，which acts as a strong guarantee and precondition of the implementation of macro quality management，and supervision in process or afterwards.In view of the problems emerged in actual work，such as poor investigation environment and conditions，procedural flaws，and unsatisfactory investigation efficiency etc.，some concrete ways used in the field of quality and safety investigation on products in United States，Europe，South Korea and China were compared and analyzed in this paper.Based on the comparative analysis，countermeasure proposals were put forward to improve the work mechanism of inspection and quarantine risk investigation in China from three aspects of strengthening the construction of administrative investigation system，perfecting relevant supporting mechanism，and ensuring essential resources and conditions.

Administrative Investigation；Risk Investigation；Quality and Safety；Import and Export Commodities；Inspection Supervision

F740.43

E-mail：lting154@qq.com

广东省省级科技计划项目（2016A040402030）；珠海出入境检验检疫局科技计划项目（ZH2016-5）

2016-12-01