对影子银行的监管为何一直这么难

范铁光++金涛

近几年，随着对影子银行风险问题认识的不断深入，规范和治理影子银行已成为政府防范系统性风险和强化金融监管的核心之一，2011年至今陆续出台了一系列针对特定问题的强力措施，如“237号文”“8号文”“127号文”“82号文”等。尤其是2017年4月以来，银监会密集开展“三违反、三套利、四不当”（45号文、46号文、53號文）专项治理，系统性排查相关金融风险，其中，“三套利”要求的目标就是治理日益庞大且产生重大金融风险隐患的“影子银行”。鉴于此项工作的重要性和监管层彻底治理的态度，银监会前期要求各银行于6月12日前提交自查报告的时点可以延后，以便“彻底”查实违规业务和真正排查风险情况。此次专项治理的最终效果尤其是对影子银行问题的监管成效如何，还须拭目以待。

不可否认的是，中国影子银行依然处在扩张且监管难度大的发展态势。虽然陆续出台了一系列监管措施来堵塞漏洞，但受到包括监管模式、监管能力、经济增长、外部环境以及“创新”“绕道”等在内的多层次、多方面因素影响，造成对影子银行的监管难度依然十分巨大，依然未能较好并系统性建立起对影子银行的真实检测和前瞻性的监管体系。影子银行的监管为何难度一直如此之大？

正规金融总是无法满足经济增长需要

影子银行作为一个重要的金融概念出现并引起研究和监管的关注，始于美国次贷危机。一般意义上，影子银行主要是指游离于银行监管体系之外、可能引发系统性风险和监管套利等问题的信用中介体系（包括各类相关机构和业务活动）。从中国情况来看，最早对影子银行的关注至少可以回溯到2010年，虽然彼时并未形成“影子银行”的命名共识，但对当时记录在不同资产明目下的相关内容进行剖析和交易路径“穿透”，是可以明确找到影子银行特征的。经过多年演变，万变归宗，目前影子银行的最主要存在形式有三种：银行理财产品、非银行金融机构贷款产品和民间借贷。在此三类基础上，通过不同的设计，可以形成更加复杂的影子银行融资及放贷形式，这些形式绝大多数存在“监管套利”之嫌。

影子银行的核心特征是游离于监管之外，因此监管层无法或者说极难准确获得影子银行从投资人开始到中间过程的结构设计、中介参与、绕道监管或包装合规，并最终到实际投资项目的整体情况，尤其是各个环节的风险。影子银行的这种隐秘、无序以及面临监管时的“铤而走险”，带来的是金融系统风险被动失控的隐患，且规模越大，潜在风险愈大。中国影子银行的具体规模，不同口径给出的数据差别较大，根据穆迪的测算，中国2016年影子银行资产达64.5万亿元人民币，同比增长21%（图1）。

影子银行游离于监管之外的原因很多，但从资金供需角度来说，很大的原因是资金的供给无法满足全部需求，当然这些需求中按照监管要求存在着不合理、不合法、不合规的成分，如达不到融资资质、提供不了足够抵押、资金用于银行不允许的资产科目、资金用于非法活动等。从金融与经济发展角度，金融体系要适应经济发展需要才能不断推动经济增长，其中即包括以合理增长的资金供给满足经济需要，当然不合理的经济活动需要加以限制（如当前形势下的房地产行业，高污染、高耗能和过剩产业等）。但从整体资金供给与需求的匹配来看，体量巨大的影子银行不得不被认作是资金需求与正规渠道供给之间日益扩大的“剪刀差”的体现，许多合理、合法、合规的资金需求在无法获得或无法获得足够的资金供给的情况下，影子银行将资金“提供上门”，虽然利率略高，但毕竟是一种可以选择的方式。

在中国一直存在着所谓“二元金融体系”的实际情况，在正规金融体系之外，现在的影子银行正是这另外的“一元”，如果正规金融体系资金供给增速小于经济发展所需，便需要提高影子银行的增速以匹配资金需求。过去几年中，中国影子银行体系的增长速度始终超过经济及银行体系增速，从侧面反映出正规融资供给的不足。“二元金融体系”问题发展到今天体现在多个方面，比如区域金融体系的发展问题，中国各地区域金融发展的不平衡和发展难度，也体现出金融服务在不同地区的不平衡。

因此，影子银行发展的大背景和“驱动力”很大程度上是无法有效获得正规金融服务的融资需求，虽然这些需求中存在一部分不利于产业转型、结构调整、环境保护以及落后的成分，但也在客观上说明正规金融服务供给的速度和结构存在一定的问题。当然，在此方面也有不同的观点。例如，一种观点认为，整体的金融服务供给是足够的，证据在于信贷增速及社会融资总量增速一直超过GDP增速。不可否认的是，这些观点和证据也恰恰反映出影子银行问题的产生及治理的复杂性。比如，社会融资总量的一部分实际上作为了“空转套利”而存在，这部分资金并未对接到有着真实需求的实体经济中，而是徒增了影子银行的风险。

从这个角度而言，金融服务的供给侧改革必不可少。一方面要改革供给的量，一方面要改革供给的结构，增强正规金融服务实体经济的能力。破解正规金融服务供给不足难题，以正规金融服务供给替换影子银行的隐秘风险。当然，改革的难度很大，涉及整个金融体系以及金融监管等诸多方面。不过，目前的积极进展是工农中建四大国有商业银行均已在总行层面设立了普惠金融事业部，这既是银行业金融机构贯彻2017年《政府工作报告》提出的“鼓励大中型商业银行设立普惠金融事业部”的要求，又是落实2017年5月26日银监会关于《大中型商业银行设立普惠金融事业部实施方案》的成效。此次普惠金融事业的大力推进，希望可以对优化金融服务供给侧改革，增强正规金融对实体经济服务能力，减少对影子银行依赖发挥成效。

监管模式和体系是否意外地增加了套利空间

影子银行是一场捉迷藏的游戏。影子银行的问题监管层并非没有意识到，从过去几年监管层出台的诸多行政性监管文件来看，对影子银行的风险控制整体上是一种收紧的态势。但类似于“道高一尺，魔高一丈”，一个补丁打上后，金融机构总是能很快地找到规避监管的办法，然后便是一轮新的捉迷藏。

金融危机后，我国采用了包括“四万亿”在内的投资刺激计划，以恢复和提振国内经济，大量的银行新增贷款被注入实体经济。资金投放后，根据监管要求的存贷比红线，商业银行急需增加存款以满足监管要求，造成国内存款市场竞争加剧。在对存款的争夺比拼中，中小银行由于体量、品牌、经营地域及成本控制等方面的不足，只能通过发行更高成本的理财产品来吸收储蓄，满足存款指标要求。理财产品基于存款获得的原因在中国市场快速发展，并随着新的影子银行放款方式演变而加快发展成为影子银行的重要资金来源。

类似存贷比的监管要求在催生理财类产品快速扩张的同时，对贷款规模的监管要求也从另一方面刺激着影子银行的扩张。换句话说，对贷款（信贷）规模的管控，是影子银行衍生发展的另一个重要驱动。影子银行的信贷本质上是给企业的贷款，但不是列记在银行资产负债表的贷款项下，而是记在银行同業资产或应收款项类投资或其他用来腾挪和藏匿的科目下，或者干脆是脱离商业银行资产负债表的相关理财产品、代销类资管产品等形式多样且一直处于“创新状态”的产品形式。由于贷款受到“额度”控制，为了绕开央行给予的额度限额，银行有动力通过多种方式将资金以报表非贷款项方式包装投放出去，以用于收益更高的项目。因此，影子银行提现在形式上即是资产在商业银行报表上的腾挪和藏匿，而监管逻辑的重要切入点之一也是堵塞这些藏匿行为，见表1。

正如对影子银行的监管就像“躲猫猫”，一道监管发文之后金融机构很快会“创新”出新的绕道方式。例如，127号文的出台刺激了商业银行将非标信贷资产转移到应收款项投资项下，体现在报表上，自2014年底以来资产负债表中的应收款项投资相关科目大幅扩张。

不仅资产在商业银行公告的资产负债表各科目间“转移”，大量以表外业务形式投放出去的金额十分难被发现，当然这可以通过对相关表表外业务的合作通道机构的报表进行核查发现这些资产的“身影”，但这毕竟无法反应在商业银行层面。按照穆迪的统计，虽然目前监管趋势十分严格，但其检测的中国“核心”影子银行活动复苏迹象明显，甚至规模增速已升至两年来的最高水平。穆迪指出：“2014年以来核心影子银行活动受到监管措施的控制，2017年第一季度其增速则进一步攀升，主要受到信托贷款和委托贷款强劲增长的推动。”信托贷款尤其是委贷，在商业银行报表中不体现，这些资产数据只能从通道机构的报表中核查得到，如果通道类机构与商业银行同归银监会监管，则数据监测相对容易，若不受同一监管机构管理，则监管上存在一定难度，这也就是目前我国金融体系分业监管的现状。我国金融监管体系的特征是分业及垂直监管，虽然有金融监管协调部际联席会议制度，但在对影子银行的监管上仍然体现出多头管理态势，监管模糊地带继续存在。比如，银监会监管下的金融机构与证监会监管下的金融机构的合作之下，一方机构的问题可以某种程度上向另一方监管机构实现了隐藏或推迟披露。在目前的监管文件的监管精神及分工要求下，影子银行的监管部门涵盖一行三会，并从中央政府延伸到地方政府。在复杂的多头管理下，监管的重叠和漏洞在所难免，金融机构的监管套利空间仍然存在。此外，对例如第三方理财、非金融机构资产证券化、网络金融等金融发展带来的新事物的监管责任归属、监管要求及风险处置操作等依然未指出明确的部门和内容。

缩表冲击经济运行是无法忽视的顾虑

影子银行扩张的根本原因在于银行向经济发放的贷款快速增长与银行面临的监管收紧之间的冲突。这些监管包括银行资本充足率、贷款额度和贷款违约率等，而小银行激进的风险偏好情绪同样导致影子银行规模激增。或者说，中国影子银行迅猛发展的主要原因就是规避监管，更多的监管给了金融机构更大的规避监管的动力。在利率市场化改革的推进之中，金融产品极大丰富，也给了各家机构规避监管的空间。因此，影子银行完全被监管住的可能性并不十分乐观，监管与影子银行间的“猫鼠游戏”将会不断升级。

当下，中国影子银行治理排查的思路是对的，首要的是彻底摸清影子银行的底细，通过较差验证核实影子银行的规模和结构，但后续采取何种措施来进一步纠正影子银行还需要进一步研究，当然如何保证后续监管措施的执行效果取得更胜以往政策效果，也会考验监管层能力。目前摆在治理措施“定稿”前的重要问题是，体量和规模已经如此之大的中国影子银行系统若被收紧，将会对经济运行造成多大的冲击有需要充分评估。毕竟，影子银行已经“倒逼”成为社会融资体系中的重要部分，颇有“生米煮成熟饭”的意味，一下子摘除清理引起的融资体系震荡及对经济运行造成的破坏很难估量，而且不能试错。

按照穆迪测算，2016年中国影子银行规模为64.5万亿元，对比同年中国银行业本外币贷款112万亿元的规模，影子银行提供的资金规模已经超过银行业贷款的一半多。国家收紧房地产业贷款规模，影子银行却拿出大把的“银子”，所以才会出现国家要限制产能过剩行业，影子银行却可以和这类企业“暗送秋波”，在形象上似乎只要有钱可赚，影子银行完全不顾国家的货币政策“肆意而为”。在此种“三分天下有其一”的形势下，对影子银行的“废黜”和“打击”，需要“深谋远虑”和一个系统性的筹划，并充分考虑政策发挥效果的时间周期。同时，在此过程中还需要考量对阶段性目标的设定标准，毕竟单纯对“短平快”及立竿见影的追求，所带来的冲击也必然是刚性和剧烈的。考虑到复杂的经济金融形势以及风险问题，应该充分评估治理影子银行的节奏、步骤、短期效果和最终目标。

在金融去杠杆的形势下，从资金供给角度，掐住货币供给的口袋是治理影子银行的有效方式，但从目前国内经济运行及市场资金面情况来看，对货币供给的投放管控需要考虑的因素十分复杂，简单收紧供应并不容易。一种观点认为，中国近年的经济增长从某种程度上是由货币政策创造的，同期中国M2的增长倍数远远高于美国等经济体。因而，对于货币投放依赖度极高的中国经济，很可能会因货币供应量的缩减而出现衰退风险。从这个角度，缩表造成衰退风险的顾虑，是对影子银行规范、治理和监管过程中不可避免的重大问题。

（作者单位：中国人民银行铁岭市中心支行，中国人民银行枣庄市中心支行）