亳州市农村土地制度改革思考

王伯铭

摘要 当前我国开展的农地改革主要是推进农村土地所有权、承包权、经营权三权分离改革，这有利于盘活农村土地资源，促进农业规模化经营，推进现代农业发展。该研究从亳州市农地改革情况出发，剖析改革中存在的问题，有针对性地提出完善性建议。

关键词 农村；土地制度；改革；亳州市

Reflections on the Reform of Rural Land System in Bozhou City

WANG Bo-ming

（College of Biosystems Engineering and Food Science，Zhejiang University，Hangzhou，Zhejiang 310012）

Abstract At present，the agricultural land reform in China is mainly to promote the rural land ownership， contracting rights， the right to operate separation of three powers，which is conducive to revitalize the rural land resources， promote the scale of agricultural management， promote the development of modern agriculture.Started from the situation of agricultural land reform in Bozhou City，I analyzed the existing problems in the reform，and put forward the proposal of perfectness.

Key words Rural；Land system；Reform；Bozhou City

农业是国民经济的基础，农村土地是农业生产最基本的要素，农村土地制度是土地问题的总根源，我国实行农村土地集体所有制，历经了农业生产互助合作、农业生产合作社、人民公社、家庭承包经营等渐进式改革，推动了农业发展。当前农村土地制度改革是指对拥有农村土地承包经营权的农户所承包土地进行确权登记，同时按照有偿自愿的原则推进土地经营权流转给其他农户和经济组织，实现农村土地集体所有权、家庭承包权和经营权三权分离。2013年中央一号文件提出：“健全农村土地承包经营权登记制度，强化对农村耕地、林地等各类土地承包经营权的物权保护。用5年时间基本完成农村土地承包经营权确权登记颁证工作”[1]。2014年中央决定在山东、四川、安徽3省开展整省土地承包经营权确权登记颁证试点工作。为了解农村土地制度改革情況，笔者对亳州市农村土地制度改革情况进行了调查。

1 亳州市农村土地制度改革基本情况

亳州市位于安徽省西北部，辖涡阳、蒙城、利辛3县和谯城区，土地面积8 374 km2，耕地面积近60万hm2，是全国著名的商品粮、商品油、商品棉、商品用材林生产基地，粮食总产量48亿kg，约占安徽省总量的1/7，是典型的农业大市。改革开放以来，该市坚持农村土地集体所有制，实行家庭联产承包责任制，有效调动了农民生产积极性，但是随着我国城镇化进程的加快，

越来越多的农民进城务工，亳州市650万总人口中有180万长年在外务工，土地闲置、撂荒现象一定程度存在。2007年以来，该市探索实行土地流转制度改革，引导土地向大户集中，一定程度上缓解了土地闲置现象，但是农业种植比较效益低、土地流转不规范，流转户担心收不回土地等多重问题制约着农业规模经营和产业结构调整，现代农业发展困难重重，急需推进新一轮的农村土地制度改革[2]。

2014年中央决定开展土地承包经营权确权登记颁证试点后，亳州市高度重视，迅速制定出台了《亳州市农村土地承包经营权确权登记颁证试点工作实施方案》，建立了工作机制，积极稳妥推进农村土地确权登记颁证、土地三权分置制度改革工作。

1.1 农村土地确权登记颁证试点进展顺利

2014年该市在涡阳县启动农村土地承包经营权确权登记颁证整县试点。2015年，蒙城县、利辛县、谯城区全面启动试点工作。在试点工作中，该市严格做到“三个不变”（即承包户、承包期、承包地块不变）、 “四个严禁”（即严禁借机违法调整和收回农户承包地，严禁将确权登记实际测量后多出原承包地的面积收归集体，严禁暗箱操作或采取欺骗手段将村民小组或村集体土地登记到个人头上，严禁借机增加农民负担），把好“三关”（即把好摸底关、测绘关、签字关）。同时，蒙城县把农村土地确权登记试点与农村“一块田”试点结合起来，实行“先并块，再确权”，即按照“以原村民组为单位不变、以农村二轮承包人口不变、土地的农业用途不变”的原则，将农户零星分散的承包地调整合并为一块地。调并为一块地后，农村土地确权勘测只需测量一次即可，既提高了登记效率，又降低了工作成本，更为以后的土地流转和规模经营奠定了坚实基础。截至2016年底，该市86个乡镇、1 252个村应确权农户总数107.6万户，已确权106.9万户，占99.3%。根据第二次全国土地调查数据，全市耕地面积59.913万hm2，应确权面积为56.37万hm2，已确权56.332万hm2，占99.9%，顺利完成改革试点任务。

1.2 农村土地流转加速推进

当前农村土地制度改革是在落实农村土地集体所有权的基础上，稳定农户家庭承包权，放活土地经营权，赋予农民对所承包土地享有占有、使用、收益、流转及承包经营权的抵押、担保权能，促进农村土地流转形式创新，推动了农村土地流转和农业适度规模经营[3]。截至2016年底，该市农村土地流转面积26.44万hm2，比2013年底新增12.64万hm2，增加91.6%。同时，该市积极引导农户将所承包土地向农民专业合作社、家庭农场、农业龙头企业以及专业大户进行流转，发展适度规模经营，推动了农业适度规模经营。目前，该市农民合作社13 989家，其中市级以上示范合作社351家；家庭农场4 233家，其中市级以上示范农场169家；市级以上龙头企业（组织）513家，其中省级龙头企业甲级队12家、省示范现代农业产业化联合体19家。

1.3 产权交易稳步推进

市属各县区农委和公共资源交易局联合设立农村产权交易中心，乡镇成立农村产权交易服务站，为土地经营权流转提供平台和服务，激活农村土地交易市场。目前，各县区交易平台软、硬件设施齐备，均已开展交易[4]。如蒙城县岳坊镇岳东社区和冯庙村的土地流转项目，通过产权交易中心平台流转土地164.33 hm2，涉及农户268户，交易价格11 250元/（hm2·a）；漆园办事处淝河村通过平台流转土地100 hm2，涉及102户，交易价格12 000元/（hm2·a）。

1.4 土地流转融资实现破冰

针对新型农业经营主体贷款难问题，积极探索土地经营权抵押贷款新模式。农村土地制度改革让土地作为抵押物进行贷款成为可能，涡阳县在完成农村土地承包经营权确权登记颁证任务后，积极开展土地承包经营权抵押贷款试点，加快土地确权成果运用。目前，涡阳县已为6 155户农户办理土地承包经营权抵押贷款2.8亿元。农村土地承包经营权这个在农民手中“沉睡多年”的土地资产被激活，成为可随时抵押，用于生产、经营、消费的“活资本”。

1.5 成效达到“三个满意”

一是群众满意。土地确权颁证让农民吃下了定心丸，土地可以自由流转，并可以作为生产要素入股企业进行分红，增加了农民财产性收入，为农民提供了新的社会生活保障渠道。二是新型农业经营主体满意。提高了新型农业经营主体的积极性，在政策红利的推动下，农民合作社、家庭农场等新型农业经营主体快速发展，规模不断扩大，实力不断增强。三是政府满意。随着工业化、城镇化进程加快，广大农村青壮劳动力进城务工增多，土地撂荒现象时有发生，空心村不断出现。农村土地制度改革将所有权、承包权、经营权分置，打消了农民流转土地的顾虑，激发了农业农村生产要素的活力，适应了当下农村社会的发展需要，为农业现代发展提供了新动能，促进了“三农”问题的有效解决。

2 农村土地制度改革中存在的问题

2.1 土地确权遗留问题难解决

有些村组间、农户间存在历史遗留的土地承包纠纷，时间跨度长，情况复杂，调解处理难度大，按照上级关于土地确权的政策精神，纠纷不解决不予确权，这在很大程度上增加了基层工作难度；而且土地确权登记程序较多，手续繁杂，很多都需要农户当场签字，但相当数量的农户长年外出打工，这也增加了工作难度[5]。

2.2 产权交易市场功能不完善

县乡两级土地流转交易中心还处于初级阶段，土地流转的市场机制、监管机制尚未建立完善，致使为农村土地经营权流转提供信息发布、供求登记、疑难质询、落实契约、跟踪服务、调节纠纷、协调供求关系、办理合同签证手续、维护各方合法权益保障等一系列配套服务不到位，服务能力和服务水平亟待提升。

2.3 土地承包经营权融资有困难

農村土地承包经营权抵押贷款作为一种农村普惠金融措施，对创新农业生产经营方式、缓解农户和企业融资抵押担保难的问题都具有深远影响。但在实际操作过程中，还存在经营权抵押价值难确定、专业土地经营权评估机构缺乏、违约处置难度大等问题，这直接影响了金融机构开展抵押贷款的积极性[6]。

3 对策与建议

3.1 尽快固化土地确权成果

加快土地确权数据成果应用，完善土地确权登记信息，建立县级土地确权登记数据库和土地经营权拟上市信息库，将数据信息直接上网，做到交易信息一张图显示，打破交易区域位置的局限性，提高交易成功率，吸引外来资金、技术、人才，推进现代农业发展。

3.2 积极推进农业适度规模经营

坚持并完善农村基本经营制度，切实保障农民对承包土地的各项权利，按照依法自愿有偿原则，发展多种形式的适度规模经营，允许多种经营方式、多种所有制形式、多种投入主体、多种实践路经并存。在土地流转中，要切实落实土地流转管理的合同制、备案制，加强流转登记、档案资料的信息化管理，建立健全调解、仲裁、司法等土地流转调处纠纷机制，提高土地流转的规范性。同时，根据不同产业、不同区域情况，制定农村土地流转指导价，建立价格自然增长机制，不断提高农民流转承包土地的积极性[7]。

3.3 建立完善土地经营权交易市场

加快土地经营权交易平台建设，完善土地流转信息化系统，加强交易平台的硬件、软件建设，搭建“农经信息网”交易平台，涵盖土地承包经营权确权登记管理、土地承包经营权流转管理、农业产业管理等三大系统以及新型农业经营主体建设等板块，实现供求信息发布、登记备案、抵押登记、流转交易、合同鉴证等一站式服务。研究制定农村土地流转公开市场交易规则，制定印发交易项目意向申请书、招（投）标文件、经营者承诺书、经营资格评分表等相关文书，并在交易过程中逐步修改完善。

3.4 持续完善土地经营权信贷机制

尽快制订农村土地经营权评估机制，完善价值评估管理办法，培育专业中介机构和专业人才，开展对农村土地经营权抵押价值的准确评估。加强对土地承包经营权抵押登记管理，将权利落实到农户、落实到地块，为金融机构实施金融制度和服务产品创新、推行抵押贷款提供产权基础。完善土地承包经营权抵押贷款保障机制，探索建立政府对金融机构贷款损失的风险补偿机制，提高金融机构开展贷款的积极性。

参考文献

[1] 李东鑫，王建.基于缩小城乡收入差距的农民财产权研究[J].经营管理者，2016（12）：13-14.

[2] 孔祥智，刘同山.论我国农村基本经营制度：历史、挑战与选择[J].政治经济学评论，2013（4）：78-133.

[3] 谢双明.加快户籍制度和农村土地制度改革促进新农村建设[J].社科纵横，2015（4）：37-43.

[4] 宋庶民.农村土地确权登记及流转过程存在的问题及对策建议：以吉林省松原市为例[J].吉林金融研究，2015（4）：60-63.

[5] 马志朝.农业现代化是新型城镇化的前提[J].中共石家庄市委党校学报，2013（10）：17-19.

[6] 包婷婷.农地流转中农民土地权益保障研究[D].合肥：安徽农业大学，2013.

[7] 黄莉新.加快发展农业适度规模经营 积极推进农业现代化建设[J].江苏农村经济，2009（7）：7-9.